黄河流域生态保护和高质量发展的主要问题及重点工作研究

王 浩，孟现勇，林 晨

（1.中国水利水电科学研究院 流域水循环模拟与调控国家重点实验室，100038，北京；2.中国农业大学资源与环境学院，100093，北京）

黄河流域是我国重要的生态屏障和经济核心地带，流域所涵大部分地区位于干旱半干旱区，以灌溉农业为主，流域内汾渭平原、河套灌区和下游引黄灌区是我国农产品主产区。同时，黄河流域煤炭、石油及天然气资源丰富， 也是我国重要的能源、化工工业聚集区。 截至2018 年年底，流域内9 省（自治区）总人口近4.2 亿，地区生产总值约为23.9 万亿元。长期以来，黄河流域水旱灾害频发，给沿岸人民群众生产生活带来了深重灾难。 发展至今，流域生态环境脆弱、水质污染、土壤侵蚀、黄河决溢及改道、“地上悬河” 安全威胁等问题尚未得到有效缓解。 流域上中游青海、甘肃、宁夏等省（自治区）均属于我国欠发达地区，脱贫攻坚任务重、难度大，区域发展不协调问题突出。

2019 年9 月18 日， 习近平总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时指出，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，要共同抓好大保护、协同推进大治理， 让黄河成为造福人民的幸福河。 黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。

一、黄河流域生态保护和高质量发展面临的主要问题

1.水资源供需矛盾和水环境风险突出

黄河水资源总量仅占全国2%，全域人均水资源量530 m3， 远低于国际现行严重缺水标准（1 000 m3/人），流域水资源开发利用率高达80%，已远超一般流域生态警戒线。 部分地区仍存在水资源粗放利用现象，并进一步导致农业用水效率低，地下水超采严重。 据不完全统计，截至2019 年，黄河流域已形成6 个浅层地下水降落漏斗、18 个浅层地下水超采区。 黄河涵盖我国一次性能源（煤炭、石油）主要生产与供给基地，煤化工项目耗水量极大。 随着引黄灌溉面积不断扩大，经济社会用水保障困难将不断加剧，这将进一步降低流域内生态用水保障程度。 在水环境方面，黄河流域内工业污废水排放和农业面源污染呈逐年增加态势，部分河段水污染情况极为突出。 第二次全国污染源普查公报显示，黄河水系污染状况没有得到明显改善，优于Ⅲ类水质断面的比例基本不变。

2.流域生态环境脆弱

黄河流域生态脆弱区分布面积广大，类型众多。 中上游荒漠化、沙漠化土地集中分布， 区域气候干旱异常，年降水量最低仅为200 mm，植被稀疏，生态环境恶劣。 当前，黄土高原地形破碎，土质疏松，仍有23 万km2水土流失面积有待重点治理，水沙关系失调也造成了黄河下游河道淤积，悬河问题持续发酵，严重威胁沿河人民群众的生命及财产安全。

3.洪水灾害依然是最大威胁

历史上，黄河洪水给沿黄两岸人民群众带来深重灾难。 当前，“地上悬河”形势严峻，上游宁蒙河段淤积形成新悬河， 下游地上悬河长近800 km，局部河段发育出“二级悬河”，近300 km 游荡型河段风险突出，危及防洪大堤安全。 下游滩区防洪工程与经济发展冲突明显，“人水争地”现象普遍，河道行洪受影响严重，仍有近百万人生活在洪水威胁中。 现有水沙调控体系尚未发挥出整体合力，下游防洪工程建设短板明显，小浪底—花园口区间尚存1.8 万km2无工程控制区，洪水预见期短，对沿河人民群众生产生活安全仍构成较大威胁。

4.流域发展不平衡不充分问题突出

黄河流域经济社会发展相对滞后且发展水平不均，贫困人口主要集中于上中游地区和下游滩区，尤其是甘肃、宁夏、青海等省（自治区），与其他省份相比经济差距较为明显。 从全国经济地位来看，黄河流域整体发展水平较为落后，外部差距明显，近十年来黄河流域9 省（自治区）生产总值占全国比重呈下降趋势，平均常住人口城镇化率也低于全国总体水平。由于流域内多数省份仍处于工业化中期阶段，石油、煤炭及天然气开采业等资源能源产业和重化工业比重偏高， 工业企业绿色化水平偏低，生态园区、特色农业等绿色产业发展缓慢，产业转型升级内生动力不足。

二、黄河流域生态保护和高质量发展战略方向及举措

1.强化水资源节约集约利用与生态修复治理

坚持生态优先、绿色发展的战略定位，系统综合考虑黄河流域生态环境建设和保护问题，充分认识区域差异性，分类施策，达到保护水资源、治理水环境、修复水生态的整体目标。

流域层面应重点关注水资源利用、配置和保护问题。 开展黄河流域水资源开发利用底线研究，将水资源作为最大的刚性约束，科学设计流域水资源配置方案，优化水资源配置格局。 推进水资源节约集约利用，大力发展节水产业和技术，将农业节水作为主要方向， 建设节水生态型灌区，打造国家高效节水示范区。 建立水环境承载力预警机制， 对入河污染物实行严格的总量控制， 高标准建设污水处理设施及中水回用设施， 创新污水处理与资源化利用技术， 对部分严重污染支流开展专项治理，改善水环境。

区域层面应重点提升河源区水源涵养能力、黄土高原水土保持能力和河口湿地生态功能。 保护黄河河源区生态环境，强化退牧还草、湿地保护等综合性治理措施，扩展河源区生态空间，提高水源涵养能力。 加强上中游荒漠化和沙化土地治理，持续推进防风固沙、生态治理修复等工程建设，促进荒漠植被修复，建立沙漠防护林体系。 强化中游水土保持，优化黄土高原退耕还林还草工程结构，创新水土流失严重区产沙与控制技术。同时，需持续关注泥沙变化对黄河三角洲海岸带生态安全的影响。 推动河口区湿地生态保护， 以自然恢复为主，适度结合人工修复，持续实施湿地生态补水、生态保护、生态修复等工程，保护提升河口生态功能。

2.推动完善水沙调控体系与防洪减灾体系

“水沙关系不协调” 是黄河流域治理难的根源所在，治理黄河，要牢牢抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，建立健全水沙调控体系与防洪减灾体系建设，构建上下游联动、左右岸一体、干支流统筹的治理格局，构筑沿黄人民生命财产安全的稳固防线。

建立健全水沙调控体系，优化现有工程运用方式，加快工程体系建设，提高水沙调节能力，协调水沙关系。加强梯级水库群联合调度，构建联合智慧调度方案，调控中游水沙，增强小浪底水库调水调沙后劲， 减轻下游防洪压力。 联合上游主要控制性水库群协调水沙关系， 遏制宁蒙河段新悬河持续发育， 减轻防洪防凌压力。 凝聚水沙调控体系合力，科学管理与调度黄河径流、洪水、泥沙过程，营造良好的水沙环境， 减轻河道淤积，夯实黄河长久安澜工程基础。

补齐上中游防洪工程短板，实施下游河道及滩区综合提升治理。 提高黄河洪水监测预报预警和科学调度水平，提升防汛应急保障能力。 完善黄河上游省（自治区）堤防、护岸等防洪工程达标建设，加强黄河中游河段治理，减少塌滩、塌岸损失。 优化黄河流域防汛减灾联合调度平台，构建流域非工程措施（水雨情实时滚动预报预警、水库群联合智慧调度系统）与工程措施（重要控制性水库群）防洪统一调度体系，提升洪水灾害管控能力。

3.建立流域协同管理体制机制，创新流域内外利益协同、补偿和共享机制

面对黄河流域发展困局，要加快推动流域发展总体规划和各类专项规划编制，探索具有地域特色、因地制宜的生态保护和高质量发展路径。通过完善黄河治理法律体系，落实黄河流域主体功能区规划，划定流域生产、生活、生态空间开发管制界线，清晰管制指标，加强跨省（自治区）监管体系机制建设，并结合不同地区发展差异性，预留必要的生态资源开发利用空间，分区分类管控。

建立黄河流域跨区域、多部门协同管理机制和各省（自治区）共同协商机制，明确中央政府与地方政府之间， 各级地方政府之间权责义务，创新区域间生态、经济优化利益分配和补偿机制。 加强区域间经济互动和生态管控合作，协调各省（自治区）发展定位，加快流域内交通基础设施建设与互通，鼓励较发达省份对欠发达省份进行对口支援，鼓励人才、技术等要素在各省（自治区）内充分流动。 加强对外部区域的联系与协同发展，充分发挥黄河流域区位优势与产业优势，紧紧抓住“一带一路”建设历史发展机遇， 形成高层次对外开放格局，以开放促改革、促发展。

4.优化产业布局，推动产业转型，加强黄河文化传承、保护和弘扬

黄河流域各区域优势资源与支柱产业具有较大差异，应严格遵循主体功能区差异性发展思路，从地区实际出发，从传统产业转型升级和新兴支柱产业培育壮大两方面着手，探索具有区域特色的高质量发展路径，降低产业同质化倾向，促进合理产业布局及分工体系形成。 黄河上游地区利用特色园区平台打造绿色循环产业体系，推进农牧业绿色发展，积极发展新材料、新能源等新兴产业；中游地区以能源化工基地为依托，促进传统优势产业互动发展， 提高传统能源产品综合利用率， 推进产业技术向清洁化、低碳化发展；下游地区持续推进现代化农业和节水农业发展，提高农业综合生产能力、风险应对能力，保障国家粮食安全。

将黄河文化的传承和保护充分融入到区域发展和产业发展中。 黄河文化是中华文明的文脉，文化根基深厚，保留有大量历史文化遗产和红色文化遗存。 传承黄河文化，讲好黄河故事， 是黄河高质量发展的重要内容，也是坚定文化自信，实现中华民族伟大复兴中国梦的强大精神力量。要加快推进黄河文化资源调查认定，黄河文化遗产廊道建设，发展黄河文化旅游业，以文化产品带动新兴产业发展，传承、保护和弘扬优秀的中华传统文化，形成具有丰富精神内涵的区域发展模式。 ■