准公益性大中型水利枢纽工程投入和产出影响因素分析

戴军利 肖宗伟

水利事业是推动国民经济和社会发展的重要基础性产业，它的发展直接影响着国民经济和社会发展的前途。历史上，兴修水利，与自然灾害作斗争，历来都是安邦治国的一项重要举措，也是中华民族赖以生存和发展的先决条件。新中国成立后，国家和地方财政投入大量的资金兴修水利，兴建了一大批水利工程，形成了大规模的水利固定资产，取得了举世瞩目的巨大成就，初步完善并建成了城市防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程服务体系，为现代化城市和工业的繁荣发展提供了保障和补给，在抗御水旱灾害，保障经济社会安全，促进劳动力和生产队伍可以持续健康地增长，保护自然资源以及改善自然生态环境都起着非常重要的作用。

一、开展准公益性大中型水利枢纽投入产出影响因素研究的意义

准公益性大中型的水利枢纽工程主要指的是以防洪、防凌、减淤、排涝、灌溉等功能为主，同时兼顾有养殖、生态、供水、发电等多种经营性功能的水利工程。但是，与以发电为主的水电站相比，以公益性为主的大中型水利枢纽工程不仅投资造价高，而且发电效益受到防洪、防凌、排涝等功能的影响，发电效率不高，发电量达不到设计标准等问题一直存在，加上防洪等公益性支出得不到补偿、有关支出得不到扶持，致使财务效益低、还贷能力差、经营困难，严重影响了准公益性大中型水利枢纽工程的良性运行。

面对水利水电工程建设项目投资的增长，着眼于水利水电工程良性运行的迫切需要，对准公益性水利水电工程投入产出影响因素进行分析非常必要，对已经建成并投入运行的典型水利枢纽工程投入产出影响因素进行分析，为探求影响工程投入与产出的规律，进而提出优化工程投入产出的对策措施和相关建议，从而促进已建成准公益性大中型水利枢纽工程建立健全良性运行机制，使其更好地发挥出综合效益创造有利条件。

二、工程投入影响因素

通常情况下，准公益性大中型水利枢纽工程投入对财务效益有很大的负向影响，投入增加会降低财务效益，投入减少会提高财务效益。在产出不变的前提下，准公益性大中型水利枢纽工程投入对其财务效益的影响程度主要是由投资、运营支出及其在公益性与经营性功能之间的分摊决定的。

1.建设投资及其分摊

项目总投资包括建设期间投资、建设期间利息和流动资金，水利建设项目建设投资一般分为枢纽工程和电力送出、供水和灌溉等配套工程，水利项目建设规模大、内容多，因此总投资较高。受到建设投资较高的影响，水利项目固定资产折旧、无形资产摊销等固定成本数额较多，导致这部分固定成本在总成本中所占的比重较高。在产出相同的情况下，建设投资规模越大，水利项目财务效益就越差。通常来说，水利工程建设项目大致可分为专用和公用工程，财政资金主要应用于公益功能分摊的投资支出，而经营性功能除了要承担本身分摊的投资支出以外，还要承担建设期贷款全部的本金、付息。

2.经营成本及其分摊

项目运营支出主要是指经营成本，其中不仅有福利费、工资等一系列固定成本，还有燃料费、工程修理费、库区维护费、材料费、管理费用等变动成本。在产出相同的情况下，经营成本越高，水利项目财务效益就越差。与建设投资的分摊相类似，水利建设项目可按照公益性功能与经营性功能对公用工程进行运营支出的分摊，其中公益性功能分摊的运营支出应当由财政资金补助，而经营性功能不仅要承担自身分摊的运营支出，还要承担全部运营期贷款的还本付息。

3.财务费用及其分摊

准公益性大中型水利枢纽工程还本付息计划是在签订贷款合同时确定的，财务费用对于项目财务效益也有着重要的影响。项目业主投入资本金或者中央、地方拨款占水利项目建设投资的比重取决于业主资金实力或政府财政能力，这直接决定了项目需要融资的规模。项目融资规模（比例）越大，财务费用就越高，财务效益也就越差。与此同时，贷款年限、利率是项目贷款合同的主要和关键内容，其主要由贷款合同签订双方自主协商确定。一般而言，贷款年限越长，能够用于偿还贷款的现金流就越多，项目财务效益也就越强；贷款年限越短，能够用于偿还贷款的现金流就越少，项目财务效益也就越弱。贷款利率越高，财务费用就越多，项目财务效益也就越弱；贷款利率越低，财务费用就越少，项目财务效益也就越强。

如上所述，财务费用应当由经营性功能承担，但这只是理论上的分析，实际上还是由项目作为一个整体来偿还银行贷款本息，因此财务费用一般不进行分摊。

三、工程产出影响因素

通常情况下，准公益性大中型水利枢纽工程产出对财务效益有很大的正向影响，产出增加会提高财务效益，产出减少会降低财务效益。在投入不变的前提下，准公益性大中型水利枢纽工程产出对其财务效益的影响程度主要是由经营部分收入即供水、发电等效益决定的，具体是由供水量及水价、发电量及电价决定的。

1.水、电等产品价格

水利项目水价拟定方案主要有以下几种：考虑现行市场供水价格并考虑水资源开发利用状况预测的水价、国家有关部门特别是价格主管部门核定的水价、用户承受能力范围内的水价、成本水价、成本利润水价、受水供水商定的水价等。水利项目电价拟定方案主要有以下几种：参考现行平均上网电价并考虑电力市场变化因素预测的电价、政策性电价或价格主管部门核准的电价、用户承受能力范围内的电价、考虑盈利要求前提下按发电成本测算的上网电价、该地区近期其他水电站已经获批的上网电价、供电公司协商可接受的电价等。

2.水、电等产品数量

水利建设项目的供水量主要受其来水量和库容影响，而且一般情况下不同季节会有一定差别。水利建设项目的发电量主要受装机容量以及其来水量影响，且需要考虑一定范围内的线路损耗率和电厂自身用电率。

3.其他经营与公益性收入

除供水、发电收入外，准公益性大中型水利枢纽工程可能还有其他经营与公益性收入，如开展养殖等多种经营、获得公益性功能承担建设投资、经营成本以外的财政奖励或税收返还等。

四、不同类型水利枢纽工程投入产出的主导性影响因素

1.良性运行工程投入产出的主导性影响因素

就当前实现良性运行的准公益性大中型水利枢纽工程（以小浪底工程为例）而言，其公益性功能占比相对较低（可以体现为防洪库容占总库容的比重较小），因此与其建设规模、投资相比水、电产品数量相对充足。与此同时，受地区等影响，水、电产品价格较高，也为较高的经营性收入创造了充足的条件。良性运行工程投入产出的主导性影响因素是产出，大多数情况下产品的数量和价格与工程建设规模相比都有一定的优势。

2.维持运转工程投入产出的主导性影响因素

就当前基本维持运转的准公益性大中型水利枢纽工程（以百色工程为例）而言，其公益性功能占比处于中等水平（可以体现为防洪库容占总库容的比重一般），因此与其建设规模、投资相比水、电产品数量也处于中等水平。与此同时，水、电产品价格处于中等水平，可以保障工程具有一定的经营性收入（也可能是数量少、价格高；数量多、价格低），基本覆盖建设投资、经营成本（与固定资产折旧相比非主要部分）及财务费用。

3.运行困难工程投入产出的主导性影响因素

就当前存在运行困难的准公益性大中型水利枢纽工程（以尼尔基工程为例）而言， 其公益性功能占比相对较高（可以体现为防洪库容占总库容的比重较大），因此与其建设规模、投资相比水、电产品数量相对偏少。与此同时，受地区等影响，水、电产品价格较低，致使发电、供水等经营性收入难以完全承担全部经营性与公益性功能支出。运行困难工程投入产出的主导性影响因素是投入，大多数情况下与产品的数量和价格相比，工程建设投资过大、财务费用过高