广东省水利工程质量监督工作探讨

黄雅嘉

(广东省水利电力勘测设计研究院有限公司,广东 广州 510635)

1 概述

水利工程设施是为了更好地控制、保护和利用水资源而修建的，在灌溉、防洪、发电、航运、渔业、旅游、生态环境等各方面都有重要作用，是我国重要的基础设施之一。我国是农业大国，也是人口大国，但水资源形势却不容乐观，水利设施作为调配水资源的重要手段，其质量关系整个水利工程的命脉[1]，可直接影响粮食生产和居民用水安全，进而影响到社会和经济稳定[2]，因此对水利工程建设进行质量监督具有重要意义。

水利工程质量监督，是指水行政主管部门或其设立的质量监督机构，对水利工程项目法人及参建单位执行工程建设质量有关法律法规和强制性标准情况进行监督检查，督促责任主体保证水利工程建设项目达到合同规定的工程质量与性能要求，并满足适用、安全、可靠、维修方便、经济合理及环境评价方面的要求[3-4]。

根据国务院《建设工程质量管理条例》以及水利部《水利工程质量管理规定》《水利工程质量监督管理规定》等法规，国家对水利工程的质量实行政府监督、项目法人负责、监理单位控制和施工单位保障的质量管理体系。工程质量监督由政府部门对项目法人和参建单位执行工程建设有关法律、法规和强制性标准等情况进行监督检查,水行政主管部门或其授权的质量监督机构负责对本行政区域内水利工程质量进行监督管理。

在现有的水利质量监管机构中，基本为三级管理的模式，水利部总站对流域分站、省市级监督站进行统管[5]。《水利部办公厅关于印发水利建设工程质量监督工作清单的通知》(〔2019〕211号)明确要求，各级水行政主管部门根据工作需要规范设立水利工程质量监督机构，组织质量监督机构开展具体监督工作。对不具备设立专职质量监督机构条件的，可采取购买服务或其他方式开展相应的质量监督工作。

近年来，广东省水利系统不断深化质量监督改革创新。广东省水利厅于2009年在全国率先进行质量监督机构改革，撤销省级监督机构，原省级监督机构工作由水利厅组织实施。全省各地按照质量监督职能回归行政主管部门的改革要求，各地水行政主管部门陆续进行了监督体制改革。改革过程取得了一定的成效，但水利工程建设质量与安全监督机构难以实行统一领导存在弊端[6]，已经暴露出了一些问题。针对这些问题提出对策，实现“水利行业强监管”的战略目标，对于强化水利工程质量监督具有重要意义。

2 广东省水利工程质量监督工作现状

为贯彻落实国务院《建设工程质量管理条例》以及水利部《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量监督管理规定》等法规，广东省水利厅制定印发了《广东省水利厅关于水利工程建设质量管理的实施规定》，要求全省水利系统按照“分级负责、属地管理”的原则，省水行政主管部门负责全省水利工程建设质量监督管理工作，市、县(市、区)水行政主管部门负责本行政区域内水利工程建设质量监督管理工作。

为进一步明确广东省省各级水行政主管部门质量监督责任，广东省水利厅印发了《进一步明确水利工程建设质量监督责任的实施意见》(粤水监督〔2019〕3号)，要求原则上省水行政主管部门负责省直属水利工程建设质量监督，市、县(市、区)水行政主管部门负责相应市、县(市、区)直属水利工程(含跨行政区域的水利工程)建设质量监督。

截至2020年8月，广东省21个地级市有8个设置专职监督机构，7个常设监督技术支撑单位，6个既无监督专职机构，也无常设监督技术支撑单位，具体工作由市水行政主管部门承担。全省123个县(市、区)，已有55个县(市、区)成立专职监督机构，21个县(市、区)常设监督技术支撑单位，成立专职监督机构或常设监督技术支持单位的县(市、区)占全省县(市、区)总数的61.79%。

目前，广东省水利工程质量监督管理情况可分为以下3类。

1) 设置了专职监督机构的地区

广州、深圳、东莞、惠州、中山、珠海、阳江、肇庆8个地级以上市水行政主管部门均设置专职监督机构，委托其开展现场质量监督具体工作，专职监督机构人员编制、监督经费均有保障，岗位职责明确，规章制度健全，能够依法依规履行监督职责。在近年机构改革中，广州、深圳等市级专职监督机构还通过增加人员编制，加大购买服务力度等方式，进一步强化了其履职能力；市辖各区也都成立专职监督机构，整体监督能力得到进一步提升。

2) 常设监督技术支撑单位的地区

梅州、潮州等地级以上市水行政主管部门在近年机构改革中，对原专职监督机构性质、单位职能等进行了改革。监督行政职能回归水行政主管部门，原专职监督机构改为常设技术支撑单位，单位人员基本由原专职监督人员组成，职能包括监督技术服务以及其他专业性较强行政事项技术服务等。

3) 未成立专职监督机构或常设技术支撑单位的地区

韶关、揭阳、茂名、汕头以及清远等大部分地级市、县(市、区)的水行政主管部门均未成立专职监督机构，也无常设技术支撑单位。从调研情况来看，这些地区开展监督主要有两种方式：① 水行政主管部门实施具体监督工作。如韶关、揭阳、茂名等由水行政主管部门实施质量监督具体工作。② 水行政主管部门购买监督服务开展监督工作。随着市属重大水利工程项目的推进，清远市尝试通过购买服务推动日常监督，解决无人开展具体监督工作的问题。

3 广东省水利工程质量监督工作面临的困难

近年来，按照水利部"水利行业强监管"的要求，广东省水利系统不断深化质量监督改革创新，广东水利工程质量监督工作迎来了新的发展机遇，也给广东省各级水利工程质量监督管理部门提出新的挑战。目前，因顶层设计先天不足，广东省水利工程质量监督面临着一些困难，主要表现在以下几个方面。

3.1 当前规章制度与实际体制不协调

随着时代发展，《水利工程质量管理规定》(水利部令第7号)、《水利工程质量监督管理规定》(水利部水建〔1997〕339号)等已经不适应水利改革发展要求[6]，例如质监机构层级设置只到市级，质监机构性质及地位不明确[7]。中央明确提出要优化政府组织结构和职能权限，尤其是机构改革后，原质量监督专职机构行政职能回归水行政主管部门，专职机构逐步撤销，而当前水利部要求全国各级水行政主管部门仍然按照《水利水电工程施工质量检验与评定规程》(SL 176—2007)、《水利水电建设工程验收规程》(SL 223—2008)等开展质量监督工作，这些规程规范都是按照各级水行政主管部门都成立专职监督机构的情况进行规定和要求，这就造成了规章制度与实际情况不匹配的情况。

在质量监督规程规范尚未修订、相关配套制度尚未完善的情况下，目前的法律法规已经不能完全满足现状水利工程建设的需求[8]。对于未成立专职监督机构或常设技术支撑单位的水行政主管部门而言，现有的法律法规缺少指导性，对工程建设缺乏规范和约束，没有具体条例去落实监督管理工作，存在监督履职不到位的风险。

3.2 经费落实困难，队伍建设亟待加强

部分基层地区无专职质监人员，大部分地级市、县(市、区)水行政主管部门均未有专职监督机构，也无常设技术支撑单位。这些地区水行政主管部门基本未有专职人员负责具体监督工作。而水利工程质量监督是一项综合能力要求高，专业技术要求强，管理性强的工作[6]，专职人员的缺失，导致了业务技能不强、协调能力较差的问题。未有专职监督机构，也无常设技术支撑单位，使得落实监督服务经费也存在较大困难，导致普遍存在工作不规范、监督不到位、监督职责未落实等问题，质量监督面临很大压力，难以保证监督工作的开展，不能适应监督工作的要求。

无专职人员负责质量监督工作导致部分地区实际监督工作存在较为严重的人员素质参差不齐的问题，技术力量较差，对法律法规理解不深且缺乏管理经验[9]。部分非专职质量监督人员和相关管理人员存在思想误区，质量管理意识不到位，重视工程建设本身而忽视质量管理，片面追求效率与效益[10]。整个质量监督管理队伍建设亟待加强。

3.3 第三方服务市场不成熟

对于未设置专职监督机构，也无常设技术支撑单位的地区，其为了履行质量监督的职责，通常尝试通过购买质量监督服务的方式来推动日常监督，解决无人开展具体监督工作的问题。但由于未有专职监督机构，也无常设技术支持单位，使得落实监督服务经费存在困难，且即使是落实监督服务经费，能够落实经费购买监督服务，通过购买服务实施质量监督，也仍然面对采购服务滞后等客观问题，尤其是从多年实践来看，购买服务还存在不可持续问题，购买监督服务主要存在以下几个问题。

1) 目前能提供对标服务的市场仍未形成

工程质量监督属行政职能，各级水行政主管部门已承担相应工作，购买服务只是弥补部分人员不足等问题；同时，受多年形成的惯性思维影响，经费保障的力度不够，一定程度制约了市场的成长。而且除广东省外，全国各省水利部门都保留了承担监督工作的职能部门，市场需求极小，客观影响了市场发展，可选择的有经验的服务单位少之又少。在公开招标时，甚至可能出现无单位可招或被迫降低服务标准的情况，在“矮子之中选高个”成为无奈之举。

2) 购买服务受资金条件影响

一方面，落实资金可能存在困难。2020年初疫情的发生和目前面临的国际形势，都使得我国经济面临极大压力，在可预计的将来，财政偏紧状况将成常态，未来一段时间将持续过紧日子，广东全省水利系统监督经费落实困难问题将更为突出；另一方面，资金落实滞后，购买服务相对工程建设可能滞后。质量监督工作须与工程建设同步，但受现行财政制度和各种客观因素影响，无法保证监督预算安排与工程建设进度同步，资金落实相对滞后会带来监督缺位风险。

3) 监督执行标准不统一

质量监督工作未实行标准化，不同监督服务单位对法律法规、规章制度和技术标准的理解不同，客观上导致对标准和合同要约执行不一致等问题。

4 广东省水利工程质量监督工作管理对策

广东省水利工程质量监督工作要践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新治水方针，紧紧围绕水利部“水利工程补短板，水利行业强监管”的总基调，认真分析问题，提出有效的解决办法，为促进广东省水利事业高质量发展提供有力的强监管抓手。

4.1 建立健全质量监督体制

进一步健全和完善广东省水利建设管理和质量监督体系。认真学习国务院、水利部等相关文件，分析目前管理体系存在的问题，借鉴兄弟省份水利行业先进管理经验，探索适合本省质量监督工作需要的管理方式。建立务实高效的质量监督体制，进一步明确各级监督机构职责、人员等，建立一个统一领导、全面覆盖、分级负责、协调联动的质量监管体系[11]。对于未取消专职监督机构或已常设技术支撑单位的，按照水利部现行规程规范和监督清单要求，扎实推进监督各项工作；对于已经取消专职监督机构或尚未设置技术支撑单位的，建议依托现有直管事业单位，以常设质量与安全监督技术支撑单位为主，辅以购买服务的方式，解决水行政主管部门技术力量不足或仅依靠购买单位服务不可持续的问题。

4.2 加强人员队伍建设

现场监督人员处于整个水利工程质量监督管理工作的核心地位，其专业能力和水平是整个质量监督工作的重中之重，而我省工程质量监督机构普遍存在监督项目多和监督人员人手不足的问题[12]，队伍建设亟待加强。第一，可通过参加部里、省级组织的培训活动，与大专院校进行专业交流、请专家进行集中授课等方式进行监督管理人员的专业能力培训，从国家质量监督政策法规、管理规定规章制度、对监督管理人员的要求和职责、工作技术手段等方面进行培训，提高整个水利系统质量监督人员的综合素质，提升工作水平。第二，要加大人员培养力度，监督管理人员参与到整个项目建设中，熟悉整个水利工程建设的规范规程，通过全过程了解才能带来对质量监督工作全局的把握。第二三，要合理搭配监督人员队伍，保证队伍的新老衔接，一方面用遴选的优秀青年人才的新思想，避免老队员可能带来的思维僵化，另一方面保证实际质量监督的工作方法、经验的传承。第四，加强思想教育，大力弘扬"忠诚、干净、担当，科学、务实、创新"的新时代水利工作精神的核心[13]，树立起必须做好质量监督工作的意识，并贯彻落实到实际工作当中。

4.3 完善法律法规和标准化建设

完善水利工程质量监督相关法律法规，不仅是推进“依法治国”的重要举措，也是解决当前规章制度与实际体制不符合的问题必行之路。需要针对目前法规与现有体制的不和谐之处，充分考虑水利工程建设的发展趋势，制定配套的制度或者行之有效的法律法规，特别是未有专职监督机构也无常设技术支撑单位的水行政主管部门，应该在符合法律的前提下，针对行政区内的实际情况，制定和颁布适用于本区的监督管理细则，明确各方职责，为高质量、科学、客观地完成质量监督工作提供可靠依据。同时，应大力推进工程质量管理标准化体系的建设，明确各相关单位质量行为清单、质量标准，提出质量监督中各环节工作的具体要求，用具体条例保障监督工作落实到位，实现施工、验收、监督等标准化。

5 结语

水利工程质量监督对保证水利设施建设质量，保障粮食生产、用水安全乃至社会经济稳定都有重要意义，加强水利工程质量监督，实现管理模式的创新，是践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新治水方针的重要举措。目前广东省在质量监督工作中存在一定的问题，需要从健全监督管理机制，加强队伍建设、完善法律法规等方面着手，做好质量监督工作，以充分保障政府质量监督职责履行到岗到位。