促进河湖长制从“有名”“有实”到“有为”的提升应重视文化科技力量

陈 伟，李宗礼，刘昌明，温续余，尹迅飞，李瑞清，王怀清

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.中国科学院地理科学与资源研究所，100101，北京；3.湖北省水利水电规划勘测设计院，430070，武汉；4.湖北省武汉市水务局，430010，武汉）

河湖长制是我国政府为解决多龙治水及其管理体制机制不顺、管理效率不高、水治理能力与水平不足等问题而采取的重大举措。河湖长制实施五年来，从“有名”到“有实”，取得了显著成效，对促进我国系统治水、全民治水产生了重大积极影响。我国水情复杂，治水难度大、任务重，要有力支撑和保障国家现代化目标与进程，水治理能力与水平的快速提升不可或缺且非常迫切；从我国治水管理相对薄弱的现状出发，以河湖长制从“有名”“有实”到“有为”的提质升级为突破口，引领国家水治理体系和能力的快速现代化意义重大。

一、何为“有为”

何为河湖长制的“有为”？简而言之：主动作为和更大作为，引领、推动中国治水事业快速现代化。主动作为，是河湖长制的应有之义，面对当地复杂水情及发展阶段对治水的需求，如何主动作为不仅仅需要水治理技术的有力支撑，更考验当地政府和河湖长的政治智慧，是一个“水治理—经济社会发展—生态环境保护”相互影响、多方关联且相关利益冲突、利害难以取舍的复杂问题，这正是我国治水难度大、亟须党政负责人出任河湖长统揽全局、协调八方的根本原因之一。国内具有重要影响力的浙江“四水共治”“贵阳模式”“武汉模式”都与时任党委、政府主要负责同志的高度重视和主动作为密不可分。更大作为就是要在河湖长制六项任务基础上，进一步发挥治水的基础引领功能约束产业布局、促进发展方式转变，进一步强化以系统性、整体性、先进性和生态化、精细化、智慧化为基本特征的现代水治理理念与技术并推动国家水治理现代化，进一步强化水文化建设引领全民治水与深度参与，进一步强化保护水系碳库、以现代治水支撑碳中和，进一步提升河湖功能、以健康安全美丽河湖支撑人民对美好生活的新期盼。

实现河湖长制从“有名”“有实”到“有为”的提质升级，涉及的问题很多，但其中最关键、最核心的议题是明确河湖长制的法律地位和提升河湖长制办公室地位。首先，建议在水法修订时增列河湖长制相关条款，从而在法律上明确河湖长制的地位，为河湖长的治水决策和调度赋予依法而行的责权利。其次，应提升河湖长制办公室地位，挂靠水利（水务）部门只能是权宜之计，有可能降低河湖长制工作效率，也可能导致河湖长制办公室与水利（水务）部门职能混淆；与水利（水务）部门合署办公较为可行，但必须明确河湖长制办公室的级别及与水利（水务）部门交叉职能的责权利。本文主要讨论河湖长制办公室的能力建设问题。

二、“有为”的关键环节：强化河湖长制办公室能力建设

河湖水系当地党政负责同志担任河长、湖长是河湖长制的核心，但其主要职责是决策和统领，而大量的组织、协调、考核及反馈调整等事务必须由河湖长制办公室承担；所以，河湖长制办公室的能力与水平是河湖长制提质升级的一个关键环节。

武汉市水系发育、湖泊密布，湖泊众多既是武汉市的一大特色优势，也是武汉市生态环境保护的难点和痛点。2012年武汉市即开始实行湖长制，并在湖泊流域管理、城市洪涝水治理等方面取得显著成效，形成现代城市水治理“武汉模式”。以此为例，分析讨论河湖长制提质升级的一个关键环节，即河湖长制办公室的能力建设问题。

按照国家治理体系与治理能力现代化总体要求，针对武汉市河湖长制办公室能力建设薄弱环节，坚持问题导向、坚持系统治理、坚持科技驱动、坚持文化引领，在加强水文化建设、强化依法治水、完善监测预警体系、构建智慧水治理平台、提升科技支撑能力等方面锐意创新取得突破，持续提升河湖长制能力与水平，为现代水治理提供强有力支撑与保障。由于河湖长制职能与相关涉水行业职能的交叉，特别是与水利（水务）部门部分职能的重叠，本文选择单一涉水部门难以有效推进或因层级原因推进困难且亟须形成合力而突破的问题进行讨论，其中完善监测预警体系、构建智慧水治理平台等内容另文讨论。

1.加强水文化建设

针对武汉滨江滨湖的地理特点和长江中游要冲的区位优势，依托“大江大湖大武汉”的大美气魄，把水文化传承作为武汉市现代水治理的重要组成，通过传承挖掘武汉市特有的历史水文化，加强现代水文化宣传教育，积极开展水文化载体建设，以文化营造氛围，以产业推动发展，以长江文明馆、武汉节水科技馆、武汉防洪纪念碑等为重点载体，营造全社会人水和谐的文化氛围，尽快形成具有国际影响力、特色鲜明的武汉水文化体系。

（1）传承弘扬特色水文化

对武汉楚文化、“江汉朝宗”、知音文化、码头文化、黄鹤楼文化、盘龙城文化、江滩文化等悠久的历史水文化遗产资源进行调查，摸清武汉水文化的内容、种类和分布，深度挖掘水文化遗产的历史渊源、社会变迁、风土人情以及所蕴含的武汉特色水文化精神内涵，全面衡量水文化遗产的价值，制定重要水文化遗产保护方案，做好水文化保护与利用工作。挖掘武汉兴水治水历史中的智慧与经验，弘扬治水精神。充分挖掘武汉市湖泊的历史演变与文化内涵，总结归纳有关湖泊文化与城市文化的关系，丰富湖泊的文化内涵。将南岸嘴打造成“长江文明之心”，建设世界级历史人文集聚展示区。特别要注意对传承价值高的水文化遗产应引入数字化技术进行保护和挖掘。

（2）加强现代水文化体系建设

充分利用各种媒体资源，拍摄武汉湖泊保护专题宣传片，以图文并茂的形式编写武汉市现代水治理知识读本，加强涉水宣传工作，及时全面宣传中央及水利、住建、环保等部门与水相关的方针政策和战略部署，总结、推广基层经验，营造良好舆论氛围。在武汉爱我百湖志愿者组织的基础上积极倡导河流港渠水生态保护志愿者行动，征集水生态保护志愿者，引导开展河湖保护行动，提升公众生态保护“自省能力”；利用“世界水日”“中国水周”等集中宣传武汉治水新理念，展示武汉治水新成就，普及武汉基本水情与治水新策略，引领武汉现代水文化发展方向，带动全民参与现代水治理共建共享。

重视水文化教育，将水文化教育列为涉水职工教育培训重要内容，积极开展水文化专题讲座、报告等活动，纳入到中小学水情教育，开设现代水治理理论和实践课程，开展防洪排涝、湖泊保护等基本知识普及。积极利用涉水公共活动进行节水、爱水、护水、亲水教育，建立广泛的水文化建设社会基础。

（3）积极推进水文化载体建设

整合武汉市湖泊资源，打造世界级的自然与历史文化品牌，打造独具特色的湖泊生态与创意文化景观，创建世界级“百湖之城”武汉形象。打造世界一流水准的湖泊科研与交流平台，创建世界湖泊保护与发展联盟，创办国际湖泊节，设立国际湖泊奖，构建引领世界的湖泊科技文化。创建湖泊博物馆、湖泊保护示范基地、湖泊文化科普教育馆等水文化载体，激发爱湖护湖的公众意识，提高公众湖泊文化意识。积极建设多种形式的水文化载体，打造互联网、新媒体、传统主流媒体等多种形式的水文化遗产的宣传与展示平台，加强涉水媒体建设，弘扬和传承武汉悠久的治水兴水历史和水文化历史，丰富水文化内涵。因地制宜地建设水治理博物馆、水文化博物馆等水文化展示场馆，利用文化展示场馆建立水治理爱国主义教育基地。积极利用水利风景区建设水文化科普展板，作为治水科技知识和建设成就的宣传、展示窗口，全面展示水工程文化内涵。

打造武汉湖泊文化品牌。充分挖掘武汉市域内湖泊的历史文化内涵以及地域文化特色，针对不同湖泊特点，结合湖泊公园、湿地公园建设，开展标志性文化景观小品、亲水设施、湖岸景观、建筑等湖泊文化展示设施建设，展现百湖之城的独特韵味，突出不同独特的水文化景观风格，打造具有武汉文化特色的湖泊景观。充分考虑湖泊人文景观活动的保存和延伸，开展龙舟赛等系列水文化风俗活动，塑造人文湖泊。优化湖泊空间，因地制宜建设滨水生态湿地公园、国际水上竞技中心等水文化展示与表演场所，提高湖泊生命力，丰富城市活力，增强公众对百湖之城的归属感与自豪感。

（4）深入开展水文化研究

积极发挥社会团体和科研院校作用，聚集学术力量，搭建水文化理论研究平台，深入挖掘武汉悠久治水历史，总结武汉治水兴水实践成果和经验，结合现代水治理，不断丰富和完善武汉特色治水思路的文化内涵。把治水历史系统传承，把治水实践中的新认识、新做法、新经验升华为文化层面的认知，通过宣传促进社会公众对水生态文明建设的认识、理解与支持，大力提升水工程和水环境文化内涵。

2.强化依法治水

充分发挥河湖长制跨部门、跨行业、跨区域的统一引领功能，完善涉水法规政策体系，强化依法治水管水，进一步加强涉水行政执法能力建设，维护良好水事秩序，突出规划引领，强化规划约束，促进经济社会持续健康发展。

（1）推进涉水法规政策体系建设

坚持依法治水，不断完善水法规体系，持续巩固依法治水制度基础；建立武汉市水事纠纷调处联合协调工作机制，协商解决不同部门政策法规不协调、重复执法、执法不力问题，明确界定政府、管理部门、企业、公众的责权，夯实依法治水和水治理良性运行管理的基础。

结合新形势与生态文明建设要求，开展《武汉市城市节约用水条例》《武汉市防洪管理规定》《武汉市城市排水条例》《武汉市明渠保护办法》等法规、规章和规范性文件修订工作；全面落实《农田水利条例》，最严格水资源管理制度用水总量与强度双控要求，针对武汉市农业用水总量大、用水效率不高等问题，研究制定《武汉市取水许可与水资源费征收管理规定》等水资源节约保护相关法规制定的研究工作。加快河道港渠等重要水域空间依法管理，建立水生态空间保护机制，启动《武汉市水生态空间保护条例》《武汉市河流港渠保护条例》等有关空间保护相关条例制定的研究工作，形成武汉市覆盖江河湖库等全部水生态空间的依法管控体系。严格落实《武汉市湖泊保护条例》等相关法规，制定完善《武汉市湖泊保护条例》《武汉市水生态空间保护条例》《武汉市河流港渠保护条例》相关实施细则，落实问责机制。建立健全涉水法规公开征求意见、专家咨询、立法后评估等制度，不断完善涉水法规体系。

（2）完善涉水规划体系

按照“一个城市一张蓝图”要求，深入研究新形势新要求下的涉水规划体系框架，推进涉水规划的规范化、统一化和协调化。规范涉水规划编制工作标准，明确各类涉水规划编制的责任主体、编制要求、编制流程、修编机制等，提高规划成果质量。推进涉水规划编制工作，以《武汉市水生态文明建设规划》为顶层设计，加强相关专项规划、区域规划的整合与修编工作，建立科学的涉水规划后评价体系和项目后评估管理制度，提升规划的法律地位和作用，建立规划督察员制度，监督规划执行，及时掌握规划实施情况，提出规划修订意见与建议。

结合城市总体规划修编，完成《武汉市供水规划》《武汉市防洪规划》《武汉市农田水利规划》《武汉市后备水源地保护规划》等规划的修编工作，完成武汉市湖泊总体规划、武汉市采砂执法能力建设规划、武汉市生态“蓝网”工程规划、武汉市府澴河、倒水等中小河流岸线及滩地整治规划、武汉市黑臭水体治理规划、武汉市新城区排涝发展规划等规划编制工作。重视相关规划的专题研究工作，为规划编制提供全面技术支撑。

（3）加强涉水行政执法监督

加强涉水重点领域法律监督与行政督察。探索将水资源、水生态空间保护、水环境治理、河道、水工程、防汛等涉水事务的监督执法、规费征收等职能进行精简整合，组建综合执法机构，实行集中执法、集中收费、统一处罚的制度。完善联合执法机制，建立与上下游跨区域涉水行政执法的日常联动机制，推进跨区域水行政执法工作，建立执法事权明晰、运行协调的跨区域联合执法机制。持续完善跨部门联合执法机制，积极探索联合水务、自然资源、环保、住建、农业、林业、公安、交通等部门联合执法的高效途径，形成跨部门密切协作的联动机制。健全行政执法与刑事司法的衔接机制。

3.提升科技支撑能力

把提升科技水平和加强人才队伍建设作为保障武汉市现代水治理战略后劲的重要内容，深化科技创新，强化人才队伍建设，用先进的科学技术和高素质的人才队伍支撑和保障武汉市水治理能力与水平的持续提升。

（1）加强地区性重大战略问题研究

针对武汉市涉水管理中的突出问题，把城市防洪排涝安全保障、河湖生态环境改善、水资源高效与可持续利用、现代水治理制度创新与能力提升，作为武汉市生态文明建设乃至经济社会发展的重大战略问题，着眼长远，针对武汉市现代水治理未来的发展定位以及对经济社会发展支撑作用，开展前瞻性、系统性的战略研究。

结合新形势，运用新理念，开展南水北调后汉江武汉段水质变化规律及对策研究，保障供水安全，控制和预防“水华”事件发生；开展湖泊综合功能控制水位优化研究，重点选择对城市形象影响较大的城市建成区湖泊，从湖泊防洪蓄涝、生态景观、水质调控三大主要功能出发，研究确定不同湖泊的综合控制水位，实现湖泊的景观功能最优、生态效益最大；开展湖泊水体水量—水质—水生态协同控制研究，结合生态水网建设，构建区域水量水质模拟与调度耦合模型，分析不同水量、不同流向调度对改善湖泊群水质和维护湖泊群生态环境质量的影响和作用，科学评估生态水网构建的综合效益。加大应对河湖连通风险管控措施的研究工作，防范由于水系连通可能造成的污染转移风险问题，提出应对策略与措施。

（2）加强关键技术研究

突出问题导向，重点加强洪涝灾害、水体污染防治、水资源优化配置与综合开发高效利用、再生水回用、封闭性湖泊水生态损害等方面评估研究，凝练一批涉水科技成果，加快科技成果向实用技术转化。

加强雨水单元管控技术研发，提升初期雨水径流控制能力，为推进源头控制体系提供坚实的技术支撑；开展平原河网区深隧系统建设关键技术研究，突破重点难题，构建超标排放系统，应对超标准洪（涝）水灾害；开展洪（涝）水风险管理措施研究，在生态水网构建条件下，研究提出不同频率暴雨条件下的洪（涝）水风险管控措施。

坚持水资源节约优先原则，提高精细化管理水平，加强以智能化农业用水管理技术为重点的农业高效节水技术，再生水、雨洪资源化利用等非常规水源利用关键技术的研究工作，持续加强生活节水技术和器具开发。大力推动城市现代水治理基本理论与共性技术的创新研究，努力打造国际知名的城市水治理科研机构，产出具有重大国际影响力的城市水治理科技成果。

持续改善水生态环境事关经济社会可持续发展与人民生活质量提高，要加强水污染防治、水环境治理关键技术研究。加强综合治污与废弃物循环利用技术研发，开发非常规污染物控制技术、污泥等废弃物资源化利用技术；以封闭型湖泊为重点，开展城市建成区湖泊面源污染控制技术、内源治理关键技术研究，以及富营养化湖泊水体生态修复关键技术研究；充分利用移动互联网、云计算、大数据、物联网等现代先进手段，开发饮用水水源地安全保障技术以及水生态环境监测与预警技术，大幅度提高改善环境质量科技支撑能力。

（3）建立提高科技支撑能力的长效机制

建立水治理科技创新和技术推广的激励机制，加大市区两级科技创新财政投入，鼓励引导金融资本和社会资本投入，形成多元化、多渠道、多层次的科技投入机制。搭建科技金融合作平台，通过财政贴息方式，引导银行增加对水环境治理与研究的科技型中小企业的科技项目贷款。通过政策、项目等手段引导水污染防治与水环境治理企业成为技术创新投入的主体，技术创新活动的主体，创新成果应用的主体，提升企业自主创新能力。鼓励高校、科研机构在武汉转化科技成果，最大限度地实现科技成果的市场价值，促进智力资本转化为物质财富，加强高校、科研机构在水污染防治、水环境治理与生态修复方面科研成果的跟踪管理，重点支持推进湖泊治理与保护科技成果的转化运用。建立技术沟通合作机制，积极开展与国内外相近治水先进地区的技术沟通与合作机制。

（4）加强人才队伍建设

深入实施人才优先发展战略，以高层次创新人才、急需紧缺人才、基层人才为重点，协调推进各类人才队伍建设。优化人才结构，重视湖泊保护与管理、水生态修复、水环境整治方面的人才吸引与培养，创新招才引智系列配套政策，营造引才、留才、用才的优良软环境，打造涉水高精尖人才集聚地；建立武汉涉水智库，开展涉水重大问题研究，提升科研创新能力建设，定期举办武汉市重大涉水问题探讨会，加快推进科技成果转化。建立涉水职工终身教育体系，为高端人才发展提供良好环境。

三、结论与建议

国家现代化需要强大的水治理现代化，我国水治理现代化任重道远，需要河湖长制给予强有力支撑和保障；河湖长制作为我国系统治水重要抓手，亟须提质升级，实现从“有名”“有实”到“有为”的重大转变。河湖长制“有为”必须明确其法律地位、提升执行能力。河湖长制办公室能力建设应该尽快在加强水文化建设、强化依法治水、完善监测预警体系、构建智慧水治理平台、提升科技支撑能力等方面锐意创新取得突破，从而助力河湖长制提质升级。