河长制实施进展的评价与展望

王亚华，陈相凝

（1.清华大学公共管理学院，100084，北京；2.清华大学中国农村研究院，100084，北京）

一、河长制全面实施五年来的成效进展

现代的河长制发端于2007年江苏省无锡市的突发性水环境事件。河长制实施以后，当地水污染问题显著改善，2008年被推广至江苏全省。2014年，水利部发布《关于开展河湖管护体制机制创新试点工作的通知》，在46个县区开展河长制试点，大大推动了河长制的推广。2016年，中办、国办印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），要求各级党委或政府主要负责同志担任河长，对辖区内的水管理负总责。这标志着河长制正式成为全国性水资源综合管理体制。2017年，中办、国办又印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。过去的五年间，河长制在治水中展现了我国政治体制的优越性，取得了重要进展和成效，获得国内外广泛关注。

在制度建设上，2018年年底我国已经全面建成河长制，并正式上线全国河长制湖长制管理信息系统，推动河湖管理进入数字化时代；水利部出台多个监督指导文件，对河长湖长履职情况、工作组织推进情况、河湖管理保护及成效开展全面评估，进一步推动河长制湖长制从“有名”到“有实”，实现河长制工作常态化。在治水成效上，现有研究文献显示，河长制已经在水治理中取得了初步成效：余晓彬等（2020年）构建成效评价模型，发现江苏省2017年至2019年全面推行河长制成效从“良好”变为“优秀”；沈坤荣（2018年）对2004年至2010年497个国控断面监测点的水污染情况进行研究，发现河长制在水环境治理中成效明显。在国际影响上，关于河长制的研究引起国内外广泛关注，已在国际学术期刊发表论文百余篇，并成为多个国际会议研讨的热门话题，国内外学者总体上给予积极评价。

河长制取得上述进展，是因为河长制符合水资源综合管理要求、契合中国国情并解决了水治理中的协同问题。本文从上述三个方面对河长制的运行机制进行探讨，为深入理解和发展完善河长制提供参考。

二、从国际水资源综合管理实践看河长制

随着现代社会的发展，水问题日益复杂，对综合管理水平提出了更高要求。世界范围内已开展大量水资源综合管理实践，例如美国在田纳西河流域设立了田纳西流域管理局（简称TVA）并制定了TVA法案。法案规定，TVA采取公司制，董事会下设多个职能部门并直接向总统和国会负责，还赋予TVA人事任免、土地征用等自主权。通过对流域进行综合开发，田纳西河谷从美国最贫困地区之一转变为经济多元、环境优良地区。加拿大弗雷泽流域委员会（FBC）以及欧盟的欧盟水框架指令（WFD）都是西方国家针对水资源综合管理开展的实践。随着治水实践的深入，学者们意识到增强综合性是现代社会水治理的必然选择，提出水资源综合管理（Integrated Water Resource Manangement，简称IWRM）理论。据联合国环境规划署2012年统计，该理论已广泛应用于世界上约80%的国家。

在IWRM理论的指导下，西方国家解决复杂水问题的主要方式，是在立法的基础上建立流域性水资源管理机构，并通过完善投资融资机制、加强利益相关者参与等实现治水目标。受西方治水经验的影响，20世纪80年代以来我国开展了大量水资源综合管理实践，特别是不断加强流域综合管理。然而实践表明，西方经验在中国缺乏适用性，中国国情下的流域管理体制难以实现跨部门、跨区域、跨层级以及多主体参与的综合性水治理，不能有效解决日益严峻的水问题。在此背景下，我国于2016年在全国范围内引入“河长制”，将水治理嵌套于党政层级制、目标责任制、问责考核等行政管理体制，形成了中国特色的水资源综合管理体制，这是我国全面迈向水资源综合管理的重要进展。

三、从中国水治理改革进程看河长制

回顾改革开放以来的历史，现代中国水治理改革是由分割管理走向综合统一的过程。在此过程中，我国通过建立流域水资源管理机构、制定法律法规、加强制度建设等多种方式，不断探索水资源综合管理的有效路径。通过地方治理创新与多地实践检验形成河长制，因其显著的治理成效及契合国情的制度安排，逐步发展为全国性水资源综合管理体制。我国水治理改革可划分为以下四个阶段。

1.1988年：颁布新中国第一部水法

1988年颁布的第一部水法规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。水利部门成为水行政主管部门，负责全国的水资源管理工作。1998年国务院机构改革后，我国形成了由水利部牵头，环保、国土资源、住建、农业、林业、发改委、财政等多部门协助的水资源综合管理体制。与水资源管理改革并行的水环境管理改革，起始于1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》，规定“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关”。1998年国务院机构改革后，我国建立起以环保部门为主导、多部门协助的水环境综合管理体制。这一时期水资源管理与保护工作在水利部和环保局双重领导下，开始重视流域与区域、部门的协调，逐步提高了水资源管理的综合性。

2.2002年：修订水法

随着水治理改革的推进，2002年新水法规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，进一步明确了水行政主管部门对水资源的综合管理职能；2008年新修订的水污染防治法则明确要求环保部门作为水污染防治的牵头部门，其他部门依据各自职责提供协助。两部法律中多个地方衔接不畅，导致治水工作存在两套并行的体系——水利部门负责水资源管理，环保部门负责水污染防治。两套体系职责重叠、权责不清，跨部门协调的问题比较突出。

为解决部门冲突，我国在七大流域设立流域水资源保护局，由水利部门和环保部门双重管理。然而，流域水资源保护局的人事、行政问题隶属于水利部，环保部门进行业务指导，实际体制运行效果不理想。自2006年起，环保部门陆续组建了6个区域环保督查中心，一定程度上取代了流域水资源保护局在跨区域水污染防治方面的职能，跨部门协调问题更加凸显。

3.2011年：中央一号文件要求实行最严格的水资源管理制度

2011年的中央一号文件，提出实施最严格的水资源管理制度，要求划定“三条红线”，即水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线以及水功能区限制纳污红线。水资源综合管理由此取得重要进展。例如，严格限制水资源开发利用，采取了规范取水许可证的审批、建立省市县三级用水总量控制指标、调整水价、加强地下水动态监测、统一调度水资源等一系列举措；为提高用水效率，建立了用水定额管理制度，推进节水工程技术改造；针对水污染问题，密切监测水功能区和排污口，推进水生态系统的保护与修复。

实施最严格的水资源管理制度是提高水资源综合管理能力的重要举措，促使我国水资源管理体制由供水管理向需水管理转变，由粗放型用水向高效用水转变，由过度开发向积极保护水资源转变，对经济社会的可持续发展具有深远影响。

4.2017年：河长制的建立与实施

2016年年底河长制正式成为全国性水治理制度，其落实情况被纳入最严格水资源管理制度考核。截至2018年6月底，全国31个省份已全面建立河长制。目前全国省市县乡村五级河长湖长总计超过120万名，基本实现每一条河流都有了河长。

河长制的全面引入，解决了之前水资源管理长期面临的问题。例如，我国水资源管理以行政手段为主，公共参与不足；流域性水资源管理机构在跨区域协调中力度不足；水利部门和环保部门之间缺乏协调，多个涉水部门存在权责不清。因此，更多利益相关方参与、横向纵向协调、大范围协商的综合性管理，成为我国水治理改革的探索方向。这个改革目标与西方发达国家具有一致性，但受到我国国情的影响，在实现路径和方式上有所不同。西方发达国家的政治体制多为联邦制，中央政府缺乏处理跨层级、跨区域治理事务的行政权力，必须建立流域性水资源综合管理机构并颁布相应的法律作为保障。而我国由于单一制的政治体制，政府可以统合各层次和统筹兼顾各方力量。河长制由于嵌套于我国的层级体制，能够借助目标责任制与行政问责制保证运行效率，在中国国情下实现了大规模综合性水治理变革。

四、河长制有效性的内在机制

河长制自2007年产生以来，其有效性在各省市的治水实践中得到了大量检验。例如，无锡市河长办资料显示，河长制实施一年后，Ⅰ~Ⅲ类地表水比例从53.2%增加到71.1%；山东省菏泽市实施河长制仅一个月，37条河流的化学需氧量和氨氮浓度显著下降；云南滇池自2009年至2012年实施河长制的三年间，总氮含量由16.8 mg/L降至11.1 mg/L，总磷含量由1.456 mg/L降至0.605 mg/L。河长制能够取得上述成效，原因在于符合“政府负责、部门分工、分级管理、上级兜底”的体制特征，有效解决了我国水治理的几大协同问题，即跨部门协同、跨层级协同、跨区域协同以及政府-市场-社会的多主体协同。

1.跨部门协同

《意见》明确规定了水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管六项重点任务，涵盖了所有涉水部门的行政职能，并且将任务完成情况纳入行政考核。这促使各级河长运用行政职权调动各部门资源，协同合作解决辖区内水问题。此外，《意见》还要求建立省、市、县三级河长制办公室，由各部门主要负责人组成，并由河长统一领导。河长办负责河长制的日常工作，协调、交办、督查上级及本级河长的指令，并对下级河长工作进行检查、考核和评价，其行政职权高于以往的流域水管理机构。因此，河长办能够打破信息壁垒、缓解部门冲突，为跨部门协同合作提供保障。

最重要的是，河长制将水资源管理的责任从涉水部门转移到地方党政主要负责人，不仅明确了权责、提高了治水工作的优先级，还通过绩效评估对河长形成激励。此前，治水工作隶属于水利及环保部门，各部门执法权有限，并且部分地方政府倾向于将经济利益置于环境保护之上，对水治理的政策关注度和资源投入度不足。现在，河长制将河长的任免、考核与治水表现联系起来。为了完成上级河长办的考核任务，河长必须主动向涉水部门寻求专业支持，并积极促进部门合作以提高治水效果。

2.跨层级协同

《意见》规定“（河长）对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责”；“全面建立省、市、县、乡四级河长体系”。河长制与中国的党政层级政治体制相契合，充分运用自上而下的目标问责制度，有效解决了水资源管理中上级政府监管不力、流域机构对地方政府缺乏政治权威等跨层级协同问题。例如，无锡市河长办定期检查、通报各区县河长制的实施情况，并对评估分数进行排名及公开；广东佛山市长针对广佛跨界河流污染整治问题约谈了多位区县级主要负责人；江门市2017年通报、约谈了十余位河长，并有河长被免职。这说明，扎根于党政层级政治体制，将地方党政负责人的任免奖惩与水管理绩效紧密联系，是河长制解决层级协同问题的根本制度保障。

3.跨区域协同

《意见》规定，“河长对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控”。一方面，自上而下的党政层级政治体制赋予了河长组织多个下级区域协同合作的政治权力；另一方面，目标责任制度激励河长主动加强各辖区合作，共同解决复杂水问题。因此，相较于以往流域治理中领导小组、联席会议等协调方式，河长办定期召开会议并通过行政系统内部协商解决跨区域的水资源管理问题，极大简化了区域协调的行政程序。

4.政府—市场—社会多主体协同

社会力量的多方参与是改进水资源管理的重要途径。河长制将社会参与和市场参与嵌套在政府领导下的水资源综合管理体制中，实现了政府-市场-社会多主体协同参与。一方面，河长制拓宽了利益相关者在水资源管理中的参与渠道。例如，江浙地区返聘老党员、退伍军人及退休干部为社会河长。此外，河长制还引入公私合作(PPP)模式，为政府提供资金和物质支持。例如，广西南宁市中尾河治理由企业承担污水处理和生态修复等项目，并获得十年项目运营权。另一方面，河长制拓宽了公众监督渠道。《意见》要求在每个水体附近设置河长制公示牌，公示河流基本情况及河长联系方式、举报电话等。部分省份还开发了应用程序，为公众线上监控河长的日常巡河工作提供实时数据。

五、河长制进一步发展完善的思考与建议

河长制是行之有效的、具有中国特色的水资源综合管理体制。然而，作为一项起源带有危机应对特质的政策创新，加之在全国范围内全面推行的时间不长，河长制在实际运行中还有一些值得关注的问题。

一是政策注意力问题。部分学者认为河长制的实施成效在很大程度上取决于地方党政负责人的主观能动性与重视程度。但是，地方党政负责人往往承担经济社会发展的诸多任务，能否保持对水治理的政策注意力并保障资源投入，将会影响河长制的实际运行成效，同时地方党政负责人换届也会影响政策的连续性。

二是问责机制实施问题。严格的问责考核机制是河长制在中国取得成功的关键，但是行政体系内部考核也存在自身的问题。

三是可持续性问题。无锡实施河长制分为两个阶段：第一阶段为2009年至2012年，平均污染指数从1.91下降至0.84；第二阶段为2012年以后，平均污染指数稳定在0.8左右。这说明河长制对水质的改善主要作用于初期。当水危机事件得以缓解，政府和公众的注意力转移之后，河长制的持续性可能受到影响。

四是区域差异问题。根据无锡的经验，河长制取得成功的重要因素是当地发达的经济和政府有力的财政投入。相比之下，欠发达地区能够提供的财政投入有限，河长制实施成效可能因此受到影响。

对于上述问题，建议通过进一步改进和完善制度进行应对。

第一，需要完善河长制的法律保障。河长只是以加强水资源管理为目的赋予地方党政负责人的新头衔，河长的日常行政工作依然要受到法律和行政法规的约束。目前河长制法制化已经提上日程，例如2017年新修订的水污染防治法，增加第五条“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”，赋予了河长合法的身份；浙江省于2017年通过的《浙江省河长制规定》是首个省级层面关于河长制的地方性立法。

第二，需要完善河长制的问责机制。河长制实施以来，水利部陆续制定了《全面推行河长制湖长制总结评估工作方案》《关于印发河湖管理监督检查办法（试行）的通知》《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见的通知》等保障性政策，提高了对河长的监督与考核力度。随着国家对资源环境问题重视程度的提高，未来河长制的监管与考核机制会不断调整和完善。

第三，需要建立跨省区河长联席会。目前，省-市-县-乡四级河长制度已经全面建立，与此相配套的跨行政区联席会议成为河长沟通交流的重要平台。为了推进跨省区的流域综合管理，我国有必要建立跨省区的河长联席会议，作为中央层面河长制的制度安排，这将有助于加强大江大河的统筹治理。

第四，需要全面利用数字技术赋能河长制。目前，我国河湖管理已经进入“大数据+河长制”的数字化时代，河长制必须适应数字时代、利用数字技术，全面转向 “数字治河（湖）”。要充分运用AI监测、无人机、无人船等技术赋能河湖治理，大力推进“智慧河长”建设。

河长制诞生于新世纪之初，这是我国水问题最为突出的时期。一方面，持续的人口增长、快速的经济发展与城市化进程加剧了水问题；另一方面，我国步入中等收入阶段，人民生活水平的提高对生态环境质量提出了更高的要求。河长制的引入，通过提高水治理在地方党政工作中的优先级，促使地方政府将治水作为重点工作给予更高的重视和更多的投入。这种理念和做法已经被应用于更多当代中国治理问题中，催生了湖长制、林长制、街长制等一系列制度创新。这也可以视为是河长制的“制度溢出效应”，反映了中国特色制度体系应对治理挑战的制度响应逻辑。

“十四五”时期我国水治理仍然处于攻坚克难期，为“打好碧水保卫战”“生态文明建设”以及“建设美丽中国”等重点规划任务提供重要支撑，河长制在其中将继续发挥重要作用。当前，需要通过完善法治建设、建立健全监管机制、建立跨省区河（湖）长联席会和加强技术支撑，为河长制有力支撑水治理攻坚克难提供坚实保障。展望来看，随着我国人口逐渐达到最高峰并趋于下降，资源环境问题会逐步趋向缓解，治水主要矛盾和形势任务将发生转化，河长制也需要与时俱进进行改革，逐渐由应急性治理手段转变为制度化运行体系，形成与未来经济社会形态相适应的长效机制。