浅析水量分配方案的重要性及相关保障措施

一、水量分配方案内容

水量分配方案是以促进水资源合理配置、维系良好生态环境和节约保护水资源为目标，以流域为单元，从合理控制流域水资源开发利用程度，协调平衡流域河道内外用水、合理调配地表水地下水，统筹协调区域间用水的角度，确定流域内各区域地表水的用水份额，一般不包括调入调出本流域的水量。

《中华人民共和国水法》明确规定“应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案”。2011年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进水利改革发展的决定》提出要“确立水资源开发利用控制红线，抓紧制订主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系”。

二、水量分配方案的重要性

1.开展水量分配是依法推进水资源管理的基本要求

水量分配是水资源管理基础性工作之一，《中华人民共和国水法》第45 条明确提出，“调蓄径流和分配水量，应当根据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案”，该法第46 条规定，“国家确定的重要江河、湖泊的年度水量分配方案，应当纳入国家的国民经济和社会发展年度计划。”

2011年中央1 号文件指出，“开展流域水量分配，明晰流域和所涉行政区用水总量，是推进依法行政，加强水资源管理的必然选择。”

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）文件指出，“加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆盖流域和省市县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，实施流域和区域取用水总量控制。各省、自治区、直辖市要按照江河流域水量分配方案或取用水总量控制指标，制定年度用水计划，依法对本行政区域内的年度用水实行总量管理。”

开展流域水量分配，是实行最严格水资源管理的基本要求，也是推进依法行政的必然选择。通过跨行政区河流水量分配方案的制定，确定流域水资源开发利用控制红线和各级行政区在流域内的取用水量，明晰各级行政区经济社会发展的水资源边界，有利于进一步强化地方水资源管理，提高水资源利用效率和效益。

2.开展水量分配是支撑区域高质量发展的客观需要

流域水量分配，是把水资源作为最大的刚性约束，“以水而定、量水而行”，以流域和行政区域为单元，优化国土空间开发、产业和项目布局，有力地促进强化节水、抑制不合理需求。

开展流域水量分配，维持合理的流域水资源开发利用程度，可有效避免河道外经济社会发展用水对生态用水的挤占，有利于保障生态用水，缓解水生态危机。

开展流域水量分配，有利于改变经济社会粗放、低效的用水方式，通过合理配置和高效利用流域当地水资源，使有限的水资源发挥更大的效益，有力地支撑经济社会高质量发展。

3.开展水量分配是建立健全水权制度和培育水市场的必要条件

水量分配是建立健全水权制度的基础性工作，通过确定流域内各级行政区域可以使用的水资源量，方可明晰水量使用的权限，促进流域上下游之间、城乡用水户之间、经济用水和生态用水之间关系的协调，缓解水资源的供需矛盾。

低应变检测共检了118根桩，经对低应变检测曲线进行分析，桩身波速在2 502～3 933 m/s之间，其中Ⅰ类桩37根，占测桩总数的31.4%；Ⅱ类桩81根，占测桩总数的68.6%；未发现Ⅲ、Ⅳ类桩。

水量分配是建立水市场的必要条件。水量分配初步确立了所涉行政区取用水量的份额，但由于水资源禀赋、产业结构和经济社会发展的不平衡，行政区之间可能会出现水源紧缺程度的不同，此时水源充裕的行政区可依法将其拥有的取用水份额中的一部分进行交易，有偿转让给水源紧缺的行政区。实行水权的转换，将有利于进一步规范和完善市场对水资源合理配置的基础性作用，激励水资源向高效率使用区域和行业配置。

三、水量分配方案的保障措施

根据水量分配方案的特点，提出相关措施保障分水工作的顺利进行，保障措施主要是强化组织领导，落实责任分工；完善管理制度，提升管理能力；加强监测监控，建立预警机制；严格监督管理，实施考核机制等，详细内容如下：

1.强化组织领导，落实责任分工

分水流域涉及的各行政区人民政府应当将流域水量分配方案的实施纳入地方经济社会发展年度计划规划，按照确定的水量份额，严格控制区域用水总量，落实节水优先方针，积极实施国家节水行动，通过调整经济结构和产业结构，强化水资源节约利用，保障生活、生产、生态用水安全。各行政区政府应结合最严格水资源管理和河长制有关工作部署，实行水资源管理行政首长负责制，加强组织领导，落实工作责任，强化监督管理和绩效考核，将水量分配方案确定的任务分解落实；明确分水流域水量分配实施的领导机构、参与单位和技术支撑单位，形成分级管理、部门相互协调、上下联动的推进机制。

上级水行政主管部门负责组织实施流域水量分配方案，充分发挥统一管理与指导协调作用，定期或根据需要组织流域涉及行政区水行政主管部门进行协商协调，主要内容包括：①协调并确定年度水量分配方案；②组织实施年度水量分配方案并开展监督管理工作；③通报年度实施情况并实现信息共享；④枯水期应急调度过程的协商协调；⑤其他需要协商解决的重大问题。流域涉及水行政主管部门负责本行政区水量分配方案的实施，主要内容包括：①制定并开展实施本行政区年度水量分配方案；②配合开展水量分配实施情况考核。

2.完善管理制度，提升管理能力

（1）建立水资源统一调度制度

针对流域水量分配方案及其控制指标，考虑流域内不同行政区之间和防洪、供水及生态用水之间的协调，建立流域水资源统一调度制度。制定不同来水条件下的流域水量调度方案和枯水年应急调度预案，实施流域年度水量调度计划管理，以落实流域水量分配方案。水资源统一调度制度的主要内容包括流域年度水量分配原则、水量调度原则和目标，流域内主要水利水电工程调度方案的制定原则、控制指标和申报方法，调度方案审批原则和方式，调度计划调整和确定方法，应急调度预案制定、审批和实施办法，单位事权和职责、调度方案执行考核办法、奖惩措施等。

根据流域水量分配方案和流域来水预测，上级行政区水行政主管部门组织流域内各行政区水行政主管部门确定年度水量分配方案及控制指标并组织实施；流域内各行政区水行政主管部门根据年度水量分配方案向上级行政区水行政主管部门申报年度用水计划建议；水利局在综合平衡年度用水计划建议和工程运行计划建议基础上，制定年度水量调度计划，并根据流域来水及流域用水需求变化等情况，对年度或关键调度期分水指标和断面下泄水量实行动态调整、滚动修正。针对干旱缺水等突发情况，水行政主管部门和各县区具有应急管理权限的部门组织制定流域水量应急调度方案，负责组织和实施相应的水量应急调度工作。

实施流域水量统一调度管理，统筹生活、生态环境、工业、农业等用水需求，优先满足城乡生活用水，保障基本生态用水，严格控制河道外生产用水。各行政区加强取用水管控，取水工程应严格按照批准的取水计划取水，若遇枯水期及出现特枯年份等情况，对河道外生产用水进行限制，以保障控制断面生态流量和最小下泄流量目标。

（2）建立协商协调机制

流域水量分配方案实施涉及的相关管理部门（单位）包括流域内各行政区人民政府水利、电力、交通、应急等相关部门。水行政主管部门负责构建流域水资源调度协商协调机制，定期或根据需要组织相关单位进行协商。协商协调的主要内容包括流域年度水量分配方案及其控制指标确定、年度水量调度计划制定及调整、水量分配实施管理和评估以及其他需要协商解决的重大情况和问题等。

（3）建立水资源调度信息共享和信息通报制度

依托水资源信息管理系统，结合防汛调度系统、取用水户取退水监控系统、取水工程（设施）核查登记系统等，建立流域水量分配信息平台，实现水量分配组织实施过程中相关数据和信息的共享。

对流域年度水量分配方案及流域涉及各行政区年度取水计划、流域雨水情、主要水利工程年度调度计划和蓄泄水情况、重要取用水户取退水等监控信息应及时上传信息平台，并对水量分配实施情况和各相关信息进行定期或不定期的通报，以促进信息共享和交流，实行公开、透明的水资源调度。

3.加强监测监控，建立预警机制

建立河流的水资源监控体系，对重要断面、重要取水口和饮用水水源地等实现在线监测和动态管控。在流域已有水文测站和水资源管理信息系统监测站点的基础上，结合国家水资源监控能力建设项目，在流域水量分配重要控制断面设置监控站点。依据流域水资源管理信息系统，对流域监控站点监测指标主要包括流量、水位进行管理，并结合流域内各行政区最严格水资源管理制度考核进行统计和分析。同时建立水量预警机制，制定预警方案，实时监管流域监控站点监测指标，一旦出现断面流量、水位指标达不到规定的阈值要求，及时启动预警预案，根据预警层级，组织实施相应的工程调度和管控措施，将不利影响降至最低。

4.严格监督管理，实施考核机制

为保障流域水量分配方案实施及其分配目标的落实，建立严格的监督检查机制。水行政主管部门定期或不定期组织开展水量分配工作监督检查专项行动，对流域水量分配主要控制断面指标完成情况、水资源调度和管理制度执行情况、监测监控和预警情况以及责任落实情况等进行监督检查。在监督检查过程中，对主要控制断面指标不达标以及监测监控、重要水利工程运行调度和主要取用水户限制取用水等方面存在的问题提出整改要求，并督促整改落实。同时，要注重发挥社会公众在水量分配实施情况监督中的作用，将水量分配目标和实施过程等发布到网上，进行信息公开和问题公开，可通过电话、微博、微信等方式建立公众监督平台，接受社会群众的问题反映和监督举报。

四、总结

随着我国经济社会的发展，水利的工作重心转变为“水利工程补短板、水利行业强监管”，制定水量分配方案是新时代水利改革发展的重要内容，其不仅是加强水资源宏观调控、实现水资源可持续利用和区域经济社会高质量发展的客观需要，也是健全国家水权制度、稳步推进水市场的重要措施，更是避免和消除水事矛盾、维护社会和谐稳定的必要措施。为了分水工作的顺利进行，需要相关措施进行保障■