努力开创都市圈轨道交通协同创新发展新局面

施仲衡

（中国工程院，北京 100863）

截至 2020 年底，我国城轨交通运营里程达7 978.19 km，45 座城市已开通运营城轨交通，2020 年新增线路36 条，新增线路里程首次单年突破1 000 km，达到了1 241.99 km[1]，运营规模遥遥领先于世界其他国家。据我国城市轨道交通行业发展蓝图，未来五到十年仍将是城轨交通高速发展的黄金机遇期。在城镇化进程中，城市规模不断扩大，城市内部空间结构呈现多样化、多中心化的发展趋势。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328 号)明确指出城市群是新型城镇化主体形态，这将引导轨道交通新制式、新功能、新技术、新市场和新标准的创新需求[2]，特别是党的十九届五中全会要求关键核心技术实现重大突破。因此，应创新都市圈轨道交通运输服务模式，协同多模式轨道交通发展，促进产业专业化分工协作，优化城市群、都市圈的空间布局，打造轨道上的现代化都市圈，开创都市圈轨道交通发展新局面。

1 科学把握轨道交通新形势和新特征

“十四五”时期我国轨道交通将进入新的发展阶段，都市圈以及城市群等城镇化主要发展要素载体对轨道交通差异化发展提出了新要求。当前，全国范围内的干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通呈现出多网快速发展并逐渐走向融合的发展特点。为适应新形势下的发展需求，在国务院及相关部委宏观政策引领下，地方政府出台各项政策以进一步加强轨道交通的协调创新发展，都市圈轨道交通呈现高速有序发展的良好态势。

1.1 国家战略引导轨道交通协同有序发展

加快培育发展现代化都市圈，是当前国家新型城镇化的重点任务之一，而轨道交通是实现都市圈可持续发展的重要支撑。近期，国务院颁布了《交通强国建设纲要》、《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展意见的通知》(国办函〔2020〕116 号)，中国城市轨道交通协会发布了《智慧城轨发展纲要》，从宏观引导角度提出要建设城市群一体化交通网，推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通融合发展，鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统，完善城市综合交通运输体系[3-4]。京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为我国最重要的三大城市群，在“十四五”开局之际，国家发展和改革委员会提出拟将该三大区域城际和市域(郊)铁路作为重大工程纳入“十四五”规划，整体推进以轨道交通为骨干的现代化综合交通网络建设，促进形成空间布局更加优化、产业格局更加清晰、国土资源利用更加合理的现代城市结构。

1.2 地方政策推动都市圈高质量建设发展

当前，我国正着力推进区域协调发展，各中心城市将都市圈建设视为推动区域高质量发展的主攻方向。在国家战略引导下，京津冀地区目前新开工项目约1000 km，正加快构建“四纵四横一环”通道格局，形成北京、天津中心城区与新城、卫星城之间的“1 h 通勤圈”，京雄津保唐“1 h 交通圈”。长三角地区新开工项目约4 000 km，加快打造1～1.5 h 城际交通圈、城市中心城区与周边城镇组团间0.5～1 h 通勤网[5]。粤港澳大湾区新开工项目约1 000 km，正加快形成以广深港、广珠澳和跨珠江口为主轴，“轴带支撑、极轴放射”的多层次铁路网络，实现大湾区主要城市间1 h 通达。

除此以外，广州的多制式成熟网络协同运输与服务，初步形成了480 多 km 多制式成熟轨道交通网络；重庆的基于市域轨道、地铁、轻轨(简称“三铁”)融合线网规划研究及技术标准支撑建设示范工程，着力推进“三铁”融合发展，构建“一张网、多模式、全覆盖”的综合交通体系[6]；西安的同制式跨线协同运输，城际机场线与西安地铁建设统一的协同调度指挥中心，实现了两个同制式不同运营主体线路的互联互通、统一标准、贯通运营、资源共享[7]；成都推进同制式跨线、跨制式协同运输，实施铁路公交化运营、城市轨道交通与国铁枢纽共享和安检互信；温州的市域铁路与地铁协同运输，正逐步形成“市域铁路S 线+大运量系统M 线”的双层次线网。总之，在各地方政府主导作用下，轨道交通引领城市发展的格局得以进一步深化落实，各城市正强力推进适合自身的多模式轨道交通网络融合计划。

2 创新轨道交通多网多制式协调发展理念

目前，全国布局规划了以京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝地区为首的21 个城镇化地区，“四网融合”轨道上的都市圈新格局逐步显现。秉承客运“零距离换乘”的建设理念，逐步打造12个国际性综合交通枢纽、63 个全国性综合交通枢纽，“四网融合”将被加快推进。截至2020 年底，拥有两种及以上城轨系统制式的城市达19 个，占已开通城轨交通运营城市的42.2%，城轨交通制式不断丰富，呈现出多元发展、各展所长的发展趋势。

2.1 因地制宜，支持不同城市的差异化发展

一是制定因地制宜、因势利导的规划设计导则。在规划设计层面，充分考虑全国205 座大城市存在的规模大小悬殊、空间结构有异、需求导向各别、发展程度不一、财务实力不同，针对城轨交通的现实需求和建设城轨交通的主客观条件各不一样的差异性特征，制定符合不同城市发展需求的规划设计导则，确保不同城轨交通网络的合理发展，最大限度服务城市、发挥交通效能。

二是基于运输效能构建建设标准。在建设要求方面，强调基于应用后的运转效率、成本效益、交通功能等效能输出条件设置统一标准，保障建成网络的运输能力满足后续城市发展的要求[8]。

2.2 一网多模，推动网络结构功能更加完备

一是贯彻一网多模和功能融合的网络设计理念。线网规划编制阶段要以网络功能为核心进行统筹谋划，打破行业壁垒，实现以都市圈功能为核心的网络功能优化。工程建设阶段要落实互联互通、综合枢纽等网络功能手段，同时构建网络基础保障体系，以最大限度提升网络功能，发挥网络效应。在结构布局方面，在中心城外围重要区域建设切向的联络线，形成“放射+环+联络线”的网络形态，从而有助于提升网络通达性，为突发情况下客流快速疏解提供基础条件；在换乘设计方面，针对大客流区域，应以区域多路径换乘取代网络单节点换乘，通过增加网络出行路径的冗余数量，提升网络韧性。

二是采取多样化的运行组织模式。在满足多样化出行需求方面，应充分结合不同区域乘客出行需求的差异，开展多交路、不对称交路、互联互通、跳站运营、快慢车组合运营等灵活的运营组织，并在基础设施的规划阶段，为灵活运输组织提供配套的设施与服务条件。

三是构建基于云架构的信息化体系。在票务服务、出行导航、换乘安检、综合服务等方面，应在规划设计阶段，强化一票通行、一卡畅行、一信导行、安检互信、无感换乘等功能，从基础设施、系统设备、数据信息等方面进行一体化设计，为运营阶段服务品质提升提供基础保障[9]。

3 谋划推进都市圈轨道交通协同发展的重点任务

3.1 以区域功能优化为出发点，加强市域(郊)铁路建设

以优化通勤供给为重点，突出市域(郊)铁路对都市圈主要功能区的支撑引导，串联50 万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点，打造中心城区与周边城镇组团间0.5～1 h 通勤网。以城市功能布局优化和客运需求为先导，优先利用既有铁路资源进行城市化功能综合改造，支持通过优化运输组织、补强或改扩建局部线路、改造站房站台、增建复线支线及联络线、增设车站等方式，公交化开行市域(郊)列车。支持重点都市圈规划建设市域(郊)铁路，加强与其他轨道交通方式多线多点换乘，具备条件的推动贯通运行。

3.2 抓好出行服务便捷化

以乘客出行需求为导向，完善乘客出行链各环节的服务标准，为乘客提供高品质出行服务。依托综合客运枢纽，实现多种交通方式有效衔接。进一步提升城市群都市圈公共客运服务水平，深入推进城市交通拥堵综合治理，加快推进城乡客运服务一体化，鼓励引导绿色出行。

3.3 推进技术装备自主化

把握绿色化、智能化、可持续等趋势，坚持自主创新，鼓励核心技术攻关，打造稳健的技术产业链，推进轨道交通装备先进适用、完备可控。加速制定产品安全可控评价标准，以有效推动核心技术产业安全发展；强化装备动力系统研发，突破高效率、大功率发动机装备设备关键技术；加强新型运载工具研发，推广新能源、智能化、数字化、轻量化交通装备及成套技术设备；发展智慧交通，推动大数据等新技术与轨道交通行业深度融合，用新技术为传统交通基础设施赋能，争当新基建主力军；整合产业优势资源，协同打造全产业链创新链条，构建分工合理、各具特色的产业发展格局。

3.4 推动站城一体化发展建设

对轨道交通沿线周边土地进行综合开发利用，探索“站城一体化”运作模式，在提高土地资源集约利用水平、优化都市圈内城市空间布局的基础上，进一步提高轨道交通网络的整体服务水平。规划前期，要借鉴先进的轨道交通开发模式，细化完善土地综合开发实施方案，按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，对项目上盖开发、既有铁路用地综合利用等其他开发方式进行研究，探索城镇化地区铁路综合开发新模式，鼓励“站前广场”与综合开发有机融合，建设“轨道+物业”和“轨道+社区”，培育“轨道微中心”，打造“站城综合体”[10]。

4 改革创新，推动城轨行业高质量发展

4.1 创新体制机制

区域各城市主体应发挥政府的主导作用，尊重市场需求，合理配置资源。城市轨道交通建设运营企业、铁路企业和其他市场主体在项目规划建设、资金筹措、运营管理等方面加强合作，推动都市圈轨道交通在规划、设计、建设、运营、管理、投资等方面的改革创新，加快实施一批具有示范带动作用的项目，构建都市圈轨道交通的新格局，开创轨道交通支撑区域经济创新发展的新局面。

4.2 坚持统筹规划

全面贯彻国家推进城市群、都市圈建设规划，充分考虑地区差异和发展需求，因地制宜，适应不同城镇空间布局特征，以区域内超大城市、特大城市、大城市为重点，以城市轨道交通为骨干，构建区域对外、城际、都市圈等不同空间尺度高效衔接的一体化、多层次的综合交通网络。

4.3 有序推进建设

抓住历史机遇，加快推进项目前期工作，尽早稳定项目建设方案，明确技术标准和分阶段发展目标，做到成熟一项、开工一项。特别是京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点城市群要加快推进建设，形成“在建一批、开工一批、储备一批、谋划一批”的发展格局。

4.4 加强“四网融合”

建设城市群一体化交通网，推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路与城市轨道交通基础设施的互联互通、信息共享，打通乘客出行链各环节的服务标准。协调系统制式、技术标准、标识信息，强化高效衔接，提供舒适便捷化的乘客服务，从而推动“四网融合”发展。

5 结语

都市圈轨道交通协同发展是“十四五”期间支撑国家和社会经济持续稳定发展的基础保障条件之一，是支撑国家城镇化战略实施的重要举措。在党的十九届五中全会精神指导下，精准把握“十四五”时期我国发展轨道交通的指导思想、基本原则、目标要求和重大举措。以交通引导出行，促进国土资源和交通深度融合，形成综合规划与开发的合作机制，建设轨道上的城市群和都市圈，达到开创都市圈轨道交通协同创新发展新局面。