PPP模式在高速公路项目中的运用分析

朱西超

(中电建冀交高速公路投资发展有限公司，河北 石家庄 050000)

0 引言

近年来，我国国民经济不断飞速发展，居民对于公共设施的需求越来越大，政府部门对于基础设施的投入和建设也在逐年递增，而过去大量基础设施只是依靠政府投资，使得地方政府负债居高不下，造成各类矛盾日益凸显[1]。为满足新常态下的经济形势和国家建设，重新激发民间资本的活力以促进经济增长，国家引入并大力推广PPP模式，引导社会资本积极参与基础设施建设，在2014年左右掀起了PPP模式应用的热潮。高速公路建设作为基础设施的“重头戏”，此模式的应用不但解决了高速公路投资过大、政府无财力支付[2]等问题，还可以有效控制和转化政府债务，缓解地方债务和建设所需资金缺口，降低系统性风险[3]。本文主要以河北省太行山等高速公路包(二)项目为例，探讨PPP模式在高速公路项目中的应用效果。

1 项目背景

河北省太行山等高速公路包(二)项目包含四条路段，全长为345.97 km，总投资为454.67亿元。为保证该项目未来运营收益，河北省政府采取“优劣组合、捆绑招商”的方式，将经济收益相对略差的太行山高速公路(邢台段、邯郸段)与效益较好的津石高速公路和新元高速公路捆绑成为一个项目包进行投资建设。太行山等高速公路包(二)项目的建设能够进一步完善区域路网，对于促进太行山区经济发展、旅游资源开发、全面完成河北省脱贫攻坚任务具有重大意义。它同时是国家及河北省重点项目，是河北省第一条采用PPP模式建设的高速公路，也是同时期内全国投资规模最大的PPP高速公路项目。

2 PPP模式合作方式

2.1 PPP模式概述

PPP指政府部门与民营公司或私人组织通过特许权协议合作的形式，共同建设基础设施项目或提供公共产品和服务的一种方式。这种模式可以优化项目融资，实现“双赢”或“多赢”。一方面可以弥补政府财政资源、财政能力的不足，使政府能够履行公共产品或服务的职责；另一方面社会资本具有强大的活力，借用社会资本的积极性可实现资源的有效配置，改善和提升项目的质量及技术水平，同时社会资本通过投资也可以获得预期的投资收益。

2.2 选择PPP模式的优势

河北省太行山等高速公路包(二)项目符合国家和政府鼓励的采用PPP模式积极引入社会资本进入重点建设领域政策，并被财政部列入为PPP项目管理库第三批次国家示范项目。按传统模式设计，本项目在特许经营期内收益无法覆盖成本及社会资本的合理回报，而通过选择PPP模式运作积极引入社会资本后，具有以下优势：

(1)可吸收社会资金，利于减轻政府财政能力有限的现状，缓解当前河北省高速公路建设资金压力，创新河北省高速公路的投融资机制。

(2)社会资本在高速公路建设领域具有较好的市场化、专业化的基础条件，可充分利用社会资本先进技术和经验提高建设运营水平，降低建设成本，提高服务水平和质量。

(3)有利于加强河北省高速公路建设，促进政府职能转变，缓解政府债务，充分利用市场配置各项资源，为今后类似高速公路PPP项目实施提供参考。

3 项目运作方案

3.1 实施路径

项目采用PPP模式运作方式，通过公开招标方式选取社会资本后，在合作期限内由政府出资人代表与社会资本共同组建项目公司(SPV)，由河北省交通运输厅高速公路管理局代表河北省政府授予项目公司特许经营权，项目公司独立建设运营并承担各类项目风险。其中建设过程采用总承包施工模式施工，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等无偿移交给河北省政府。特许经营期内社会资本回报来源为“使用者付费和政府补贴”相结合的方式，项目本身具有“使用者付费”基础，对于经营收费不足的情况，政府对项目公司给予一定的资金补助用于本项目建设和运营维护。

3.2 项目公司组建

依据河北省政府对高速公路建设项目实施政府与社会资本合作(PPP)的特许经营模式，政府出资人代表以49%股比与占51%股比的社会资本共同成立项目公司。项目公司人员由政府出资人代表与社会资本共同派员组建，对项目建设实施全面管控。项目公司作为项目独立法人单位负责项目核准报批、协议合同签署等前期工作，并按照合同文件约定负责建设资金筹措以及建设、运营、养护、移交等后续工作。

3.3 管理模式

项目公司实行两级管理模式，针对所属四条高速公路派驻工程现场管理机构。项目公司对所负责高速公路建设项目全面督导和检查指导，现场管理机构对所辖高速公路建设项目进行现场管理。监理单位通过公开招标确定，太行山高速公路邢台段、邯郸段、新元高速采用一级监理机构，津石高速公路采用二级监理机构。项目建设采用施工总承包方式，社会资本负责项目施工履行总承包义务。

4 存在的主要问题

4.1 政府承诺兑现难，投资回报存在一定风险

以PPP模式建设的项目具有投资规模大、资本集中度高、投资回收期长等特点，政府部门在PPP项目实施过程中可能会发生国家政策变化、政府换届、地方政府信用降低等现象，使得政府对“收益共享、风险共担”的理念未得到真正的践行，导致政府承诺补贴难以兑现，进而使得社会资本的投资回报受损。

4.2 与传统项目相比，项目管理层级过长

传统公路工程项目管理结构由上到下设置为：项目公司→总监办→总承包部→施工标段；本项目管理结构由上到下设置为(以津石高速公路为例)：项目公司→现场管理机构→总监办→驻地办→总承包部→施工标段。相比之下本项目增设了两个管理层级，管理层级的增设虽使得项目管理更加精细化，但也造成了施工管理层级及人员大幅增加，指令传递效率低下且复杂，计量签字过程缓慢，施工管理面临较大挑战。

4.3 项目管理难度大，总承包商质量意识较弱

项目采取“投资+施工总承包”的方式一次招标确定社会资本，社会资本通过特许经营权及施工总承包获得投资回报。社会资本既是投资人又是总承包商的双重身份，工程监理的独立性得不到保障，使得项目在建设过程中的管理难度加大。同时，社会资本在实施工程总承包过程中为了追求利益的最大化，往往局限于工程质量的基本要求，影响了工程质量最优化。

5 措施及建议

5.1 完善相关配套制度，规范各方行为

国家及行业主管部门应尽快制定和完善相关法律及配套制度对参与各方进行有效约束，政府和社会资本方需要共同努力，加强自身的契约意识。可在合同谈判阶段设置合理的退出机制，设置一定的约束条件，采取必要的应对策略，合理规避政府承诺难以兑现的风险。

5.2 优化机构设置，提高管理效率

根据项目实际情况合理安排机构设置，把总承包部作为施工现场管理主体，以达到减少管理层级的目的。同时，可运用先进的管理手段，借助先进高效的网络管理平台，精简管理层级及指令传达程序，实现办公管理一体化、网络化，提高管理效率。

5.3 明确各方责任，增强企业质量意识

各方需建立合理的规章制度，明确和细化社会资本与总承包商的职责范围，实现各方角色的转变，各负其责，以达到项目管理的高效运转。同时，在工程建设阶段要建立考核机制并明确落实责任制，加强企业信用评价，充分发挥监理作用。总承包商要严格执行施工标准化，以使工程质量最优化。

6 结语

随着PPP模式在公路建设领域的大力推广，项目实施过程中既体现了PPP模式的优点，同时也暴露了项目管理及后期执行过程中的缺陷。国家及行业主管部门应尽快完善相关配套制度，明确并理顺各方职责和关系。各参与方必须有契约精神，严格执行合同条款，承担并履行各自的责任和义务。PPP模式在河北省太行山等高速公路包(二)项目中的实施，不仅充分利用了PPP模式的优势，也为今后类似高速公路PPP项目的实施提供了参考。