政策认知视角下农用地三权分置政策落实情况的调查与研究——基于西华县的调查

梁鹏艳,张 锟

(1.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作454000；2. 河南理工大学 太行发展研究院，河南 焦作454000)

农村土地三权分置是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。农村土地三权分置是指将农村地权分解为所有权、承包权、经营权的制度安排，重点是维护承包权、放活经营权、强化所有权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能，强调农村土地的集体所有制性质，有利于规范农用地流转行为，促进农业规模化、集约化和现代化经营，优化土地资源配置和提高土地利用效益，推动我国从农业大国向农业强国转变。然而，自2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式提出农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的政策，至今已有六个年头，土地流转的规模和速度是否发生了变化，土地流转过程中存在的诸如流转失约、所有权缺位、经营主体经营困难等问题是否得到根本解决，还有待实践的检验。

针对土地流转的有关问题，学界也在进行跟踪研究。从20世纪80年代开始，以林毅夫、杜润生等为代表的学者对土地制度进行研究，90年代以后国内学术界对农用地流转的关注热点持续上升，有不少学者已有研究成果面世。学者从多个角度对农用地流转进行了研究，刘守英梳理了土地产权制度的变迁过程[1]；尹希果等从交易成本视角分析了农户在城乡统筹制度改革中参与土地流转的交易行为[2]；张青等以豫北A市为例分析农用地流转过程存在的问题[3]；张燕纯等从新制度经济学角度分析了三权分置政策的变迁过程以及“三权”各自的权能[4]；巩慧臻等以山东平度的经验数据对三权分置背景下农户土地流转意愿及其影响因素进行分析[5]；高升等从资本论角度对三权分置政策进行了全面解析[6]。

通过对已有文献的梳理发现，学术界很少从政策响应者视角来分析其对三权分置和农用地流转的政策认知以及满意度，但实际上作为三权分置改革的直接参与者和响应者不容忽视。鉴于此，本研究以河南省周口市西华县29个村庄的调查数据为依据，从政策响应者视角针对农用地流转、规模化经营、集体经济发展和现代农业等方面，来探析三权分置背景下直接利益相关者对三权分置政策以及农用地流转的政策认知和满意度，进而找寻三权分置实施过程中农用地流转存在的问题及影响因素，以期更好地促进现代农业的发展。

一、三权分置的演化过程

由于城市化和工业化的快速发展，大量的农村劳动力转移到了城市就业，传统小农经济的农业生产方式出现了变化，由此引发的人地矛盾以及农用地流转的需求都推动着农村土地产权制度的进一步变革。在此背景下，农用地三权分置政策应势而生。农用地流转是解决目前中国农业转型、实现农业现代化以及农用地由谁来种等难题的有效途径。而农用地三权分置政策在现有法律下不可能一蹴而就加以修改的现实下，再一次采取了中国特色的制度供给方式：先由党的最高领导表态，继之是中央文件予以政策表达，颁布具体实施意见，接着是地方试点[7]。

2013年7月，习近平总书记视察了武汉农村综合产权交易所，了解涉农产权交易尤其是土地流转交易情况，提出土地承包权和经营权应该分置的设想[8]。2013年12月，习近平总书记在中央经济农村工作会议上进一步阐述三权分置设想。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，正式提出农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的政策。在2015—2019年的中央文件都对农用地三权分置政策进行不断的完善与落实。2020年5月最新通过的《中华人民共和国民法典》中，确认农村承包地的三权分置制度，从物权的角度对农村承包地的三权做出了规定，为经营权入市提供了法律依据。三权分置政策从制度构想到正式提出再到一步步完善的过程，不仅是中央政策的要求，更是民意所向。从颁布的政策文件来看，三权分置制度构想以及正式提出后，中央不断地对三权分置政策的内容进行明确和丰富，从政策、实践以及法律三个层面真正展开和落实三权分置。三权分置政策的具体演化过程，如图1所示。

图1 三权分置政策时间轴

二、农用地三权分置情况调研的区域选择

西华县是河南省农业大县，将其作为调研区域具有一定典型性。文章运用问卷调查法和个体访谈法随机抽取村庄获取数据，调查与研究农用地三权分置政策落实情况。

(一)调研区域概况

西华县处于豫东平原黄泛区腹地，隶属河南省周口市，黄淮平原中部，属黄河冲积平原，总面积1 194平方千米，耕地7.4万公顷，辖22个乡镇办事处，1个省级经济技术开发区，3个农(林)场，450个行政村(社区)，22个民族，97万人[9]。2019年12月1日，西华县高铁开通，正式融入“郑州一小时经济圈”，便捷的交通条件为西华县带来更多产业的发展，比如富士康、双汇等的加工、装配产业。西华县加快实现城乡融合发展，拆除废弃、废旧、违章建筑，积极推进垃圾工作、厕所改革、农村废气废物利用，整体改善村容村貌，打造美观整洁、生态宜居的魅力西华。积极实施“一品牌两园区三基地四对接”工程，打造田园、区域农产品品牌，让更多的农产品走向市场，农产品实现农超对接、农社对接、农企对接、农校对接，真正达到供需平衡。持续深化农业供给侧结构性改革,新建省市级农产品标准化示范基地11个，新增无公害农产品认证和绿色食品标志9个，发展“过程农业”0.7万公顷，高效农业面积达到0.2万公顷，粮食总产84.4万吨。但由于农业农村发展不充分，农业龙头企业和拳头产品少，新型农业经营主体抗风险能力弱，农业规模化、标准化、产业化水平有待进一步提升[10]。

(二)数据样本来源

由于西华县是河南省农业大县、产粮大县，2018年被评为“河南省农产品质量安全县”，具有一定典型性。本次调研采用的是分层抽样调查方法，随机抽取一定数量的村庄作为调研区域，覆盖面广，具有代表性。村庄及周边的企业数量较少，村庄的整体情况中外出人口平均占到整个村庄人口的1/3。调研村庄距离县城在20千米以内，样本区为西华县东王营乡和迟营乡街道，其中东王营乡覆盖16个行政村和4个自然村，迟营乡街道覆盖8个行政村和1个自然村，总共涉及29个村庄、200个农户、50个村干部、50个经营主体。其中农户既包括长期从事农业的农户，也包括村内有地外出打工的农户。调研对象主要分为3类，分别为农户、村干部以及经营主体。调研方式主要以问卷形式为主，个别访谈、座谈会形式为辅。调查问卷主要包括四部分内容，第一部分为村庄基本情况，主要包括村庄类型，村庄人口结构及其数量，村庄土地总量，村庄的空间位置及村内周边企业数量；第二部分为农户政策认知，主要包括农户的家庭结构，农用地的经营情况，农户对三权分置的认知及其农用地流转意愿的情况；第三部分为村干部政策认知，主要包括村集体收入来源，对农用地流转的态度以及农用地流转过程中面临的问题，对三权分置政策的看法，对农业前景的展望，如何管理村集体土地。第四部分为经营主体政策认知，主要包括农用地经营数量，流转来源，收益情况，合同及履约情况以及对三权分置政策及农用地流转的认知态度。此次调研收回有效问卷300份，将此次调研获取的数据导入EXCEL进行数据分析。

三、三权分置及农用地流转的政策认知特征分析

在三权分置政策实施背景下，农户、村干部和经营主体对农用地流转以及三权分置的政策认知现状如何，导致这样政策认知的主导因素又有哪些方面，这样的政策认知状态又将如何反馈于政策的实施等，接下来将对以上内容着重分析，即从政策认知视角探讨农户、村干部和经营主体对三权分置及农用地流转的政策认知状态，并进一步分析其中的影响因素，从而找寻农用地流转中存在的主要问题及其影响因素。

(一)农户的政策认知及其分析

对农户的调研主要包括农户的家庭结构、农用地的经营情况、农户对三权分置的认知及其农用地流转意愿等方面的情况。调研中的农户农用地人均不到0.067公顷土地，调研当中仅有16%的家庭流转农用地，84%的家庭自耕农用地。其中每家流转农用地的亩数不超过0.047公顷，流转的年限在3年到10年不等，流转对象为个人或者种植经营大户，流转途径是个人协商。

其中“以农用地现在的经营状况，您是否愿意流转农用地”的回答中，49%的农户选择不愿意流转农用地，其中不愿意流转的主要原因有担心农用地流转后自身的生活保障问题，认为自耕收入更高等方面；还有51%的农户选择愿意流转农用地，其中愿意流转的主要原因有家庭劳动力不足、农业收入微薄等。“您了解三权分置是哪三权吗”的回答中，14%的农户不了解，46%的农户了解但说不准确或者说错了三权，了解且准确说出三权的农户占40%。“您认为三权分置对您的家庭有帮助吗”的回答中，选择没有用的占28%，认为有用的占72%。“您认为您和集体有什么关系”的回答中，3%的农户不清楚，26%的农户认为没有关系，71%的农户认为有土地承包、成员关系。“您认为农用地流转的收入该不该交集体？交集体多少”的回答中，29%的农户不清楚，57%的农户认为不该交，9%的农户认为该交10%，5%的农户认为该交20%。家庭的主要收入来源调查中，59%的农户选择的是外出务工，32%的农户选择的是种地，9%的农户选择的是餐饮等服务业。农用地的经营状况中长时间进行农用地管理的农户占到30%，外出务工、只有农忙时节回去管理农用地的农户占到50%，12%的农户只是阶段性的管理农用地，还有8%的农户不怎么管理农用地。

调研数据显示，能准确说出“三权”是哪“三权”的农户仅占40%，表明农户对三权分置政策的认知处于低水平。政策的内在认知状态是决定个人政策响应行为的重要因素，农户对三权分置政策和农用地流转的政策认知不到位，这将影响农用地流转的发生率。随着市场化和工业化的发展，外出务工的人数较多，农户的家庭收入当中农业收入的比重在不断下降。由于农村的基本社会保障不足，农用地是农户基本社会保障的重要依托，导致调研区域农户农用地流转的意愿不强烈。由于家庭承包责任制度的实施，农用地是分散分布的、细碎化严重，而且流转的较少，导致农用地疏于管理，资源得不到有效配置，只有集中起来再流转才是促进农用地流转的有效方法。三权分置的实施能够有效的改善这种状况，一方面强化了集体的所有权，维护了农户农用地的承包权，另一方面也放活了经营权，土地资源得到有效的管理。

(二)村干部的政策认知及其分析

对村干部的调研主要包括村集体收入来源、对农用地流转的态度以及农用地流转过程中面临的问题、对三权分置的看法、对农业前景的展望，如何管理村集体土地等调查内容。调研结果表明村集体收入来源主要有光伏发电、门店房屋出租、农用地流转以及扶贫车间收入等。村干部对农用地流转态度的回答中支持并鼓励农用地流转，认为流转后有利于科学管理、机械化耕作、提高土地利用率。对三权分置的认知情况：认为三权分置适合农业的新形势，增加农民收入，稳定农户承包权，放活土地使用权，保障农民的权益。三权分置是盘活农村土地的一个好办法，让农民得到更多的实惠，明确责任，资产量化，更能激发上进心。

“三权分置背景下农用地流转过程中集体是否应该收取费用”回答中，65%的村干部认为不应该收取，理由是群众较少容易接受。还有35%的村干部认为应该收取费用，一方面用于村集体的发展，另一方面为了保证调解在农用地流转过程中产生的纠纷等问题。“农用地流转过程中存在什么问题”回答中，主要有：①农户对农用地流转这项工作不理解，年龄偏大的人不愿意流转，思想认识不到位。②地块坟头多，占地面积大，不利于农用地流转。③农用地零碎，不易管理，不适合农业现代化、机械化耕种。④普遍存在民间化、口头化、短期化、随意化等问题，无合同，口头签约，租金履行情况不稳定。流转行为不规范，大多是农户之间流转，只有口头协议，没有书面合同。⑤农用地流转租金低。“与5年前相比，农用地流转有什么变化”的回答中，群众思想有一定的转变，比5年前流转的农户增多，农用地流转的亩数增多。现在比以前好流转，手续更加齐全。土地流转收入有利于外出务工，农用地流转后便于机械耕作。合同签订统计情况中：61%的村干部表明是口头协议，39%的村干部表明签有书面协议。

村干部在农用地流转过程中起着引导与推动的作用，相比农户，村干部的政策认知稍有提高，然而对农村集体所有权的认知不清晰。村干部能清楚认识到农用地流转以及三权分置对集体发展的积极作用，但在具体实施中意愿不强烈，动力不足。如何高效的解决农用地流转过程中遇到的问题，需要村干部熟练掌握相关土地政策，具备一定的领导力、沟通能力和组织能力。作为农村土地所有权的主体责任者，村干部既是中央政策的重要传达者，也是党密切联系群众的重要桥梁。农村基层组织呈现老龄化的特征，文化程度相对不高，对新事物的接受能力以及应变能力稍有欠缺。基层组织队伍的整体水平需要提高，拓宽选任范围，提升任职能力，为村集体的发展带来更多的人才和资源。

(三)经营主体的政策认知及其分析

对经营主体的调研主要包括农用地经营数量、流转来源、收益情况、合同及履约情况以及对三权分置政策及农用地流转的认知态度等。经营主体的文化程度统计，初中学历的占59%，高中及以上学历的占41%。农用地流转的来源都是从农户转来。合同签订情况：签订合同的占21%，剩余79%都是口头协议或者没有协议之类的。对“您愿不愿意继续扩大农用地经营面积，阻力是什么”的回答中，选择愿意扩大农用地经营面积的占41%，不愿意扩大的占59%。阻力主要有后续资金跟不上、收益低等问题。“三权分置对您是否有帮助”回答中，选择没有帮助的占30%，认为对自己有帮助的占70%。

农用地流转以及三权分置政策的实施为经营主体的发展提供了现实条件。经营主体的发展是解决农户老龄化、乡村空心化现象的有效路径，是传统农业向现代农业转变的重要载体。经营主体对三权分置和农用地流转的政策认知比较充分，但经营主体目前尚处于低发展水平，经营规模较小，合同签约情况不理想，经营体系需要逐步规范。经营主体的发展容易受到地权的稳定性、经营规模、经营期限的影响，在后期发展中面临着持续资金跟不上以及经营风险的问题。

四、研究结论与政策建议

农用地三权分置政策落实情况的调查与研究表明，农户、村干部和经营主体对三权分置的认知有一定差别，农户流转农用地的意愿、乡村干部利用农地发展集体合作经济意愿、新型农业经营主体扩大经营规模范围意愿等都不够强烈。

(一)研究结论

从农用地流转的态度和三权分置的政策认知特征分析得出，农户、村干部和经营主体对三权分置的认知有一定差别，对三权分置在加速农用地流转、规范农用地流转行为、维护承包者和经营者及所有者权益、提升农业规模化现代化水平等方面的意义认识不足，农户流转农用地的意愿、乡村干部利用农地发展集体合作经济意愿、农业新型经营主体扩大经营规模范围意愿等都不够强烈。

不清晰的政策认知在一定程度上阻碍了农用地的流转。影响农户流转土地的主要原因是周围可以转移就业的机会较少，担心流转后的个人生活保障问题。农户的政策认知在很大程度上决定着他们的行为，政策认知度越高，相应的有效行为就越容易产生。在农用地流转的情况统计中，流转的年限较短，流转的对象大多是农户之间，流转的合同中口头协议居多。从调研中发现，村干部对集体所有权的认知不清晰，在农用地三权分置改革中，农村土地集体所有权权能被弱化现象依然存在，农村基层组织依然没有充分意识到他们土地流转过程中的权利和义务。同时，农业经营主体处在较低的水平，发展后劲相对不足。

(二)政策建议

基于农用地三权分置政策落实情况的调查与研究，本文提出加强三权分置政策的解读和宣传、加快完善乡村社会基本保障机制、加速培养新型农业经营主体和加强农村基层组织的建设等政策建议。

1.加强三权分置政策的解读和宣传

由于不少农户的知识文化程度和理解能力的有限性，对政策的认知以及相关法规文件的理解程度不到位，对三权分置制度对其自身权益及未来生活的影响缺乏切实感受。农村基层干部在三农工作中的被动应付和政策认知能力的限制，使得他们在土地流转过程中依然习惯于已有的守成思考和经验判断，对可能出现的解决“三农”问题的机遇缺乏自信性把握。农业新型经营主体出于对乡村现实问题的无奈，对通过三权分置制度的实施克服扩大流转规模、维护自身权益的困难也缺乏应有信心。为此，要通过多种途径加大对我国土地政策尤其是三权分置制度的解读和宣传力度，使广大农户、基层干部和经营主体对有关三权分置和农用地流转的具体流程、各项政策和法律法规等方面有一个很好的了解，从源头提升他们的政策认知水平，更好的促进农用地的流转，加快农业农村的现代化进程。

2.加快完善乡村社会基本保障机制

在中国过去的两千多年的历史中，农用地在农村一直扮演着土地保障的角色。就目前中国的农业发展情况来看，小农户仍然是现代农业发展的承载体。对于小农户来说，没有其他产业的虹吸效应，农用地将是他们生活保障的主要来源。由于一定的历史因素影响，乡村社会基本保障机制的基础一直处于薄弱的水平，与城市相比存在很大的差距。在新型城镇化和乡村振兴的过程中，要坚持城乡融合发展的道路，不断加强乡村基础设施建设，提高农村的生活条件，建立完善的乡村社会基本保障机制，妥善解决乡村人口的就业保障、养老保障、医疗保障等基本保障不足的问题，较好地解决他们的后顾之忧，使得农户对农用地的依赖程度降低，引导和鼓励城乡要素双向流动，为农用地流转创造更好条件。

3.加速培养新型农业经营主体

资本、土地、技术、信息、劳动力等乡村传统要素“城市偏向”的单向流动，导致农村要素长期短缺，发展能力持续下降，这是导致“三农”问题长期存在的根本原因[11]。农村传统的要素已不能完全满足农业现代化的发展需求。通过农用地的流转来实现要素的流动与转变，需要加快新型涉农生产经营主体的培育，并以此为载体引进新的生产要素。新型农业经营主体的发展得益于农用地流转和三权分置政策的不断完善，要在三权分置政策的实施过程中，通过加大定向补贴力度等手段，加大对新型农业经营主体的培育和扶植，鼓励农用地经营权向新型农业经营主体流转，从根本上扶持和培育新型农业经营主体的发展，促进土地经营乡村经营方式和农业生产方式的转变。

4.加强农村基层组织的建设

农村基层组织是党在农村执政的代表，是党的整个组织体系的基础与末端[12]，是党密切联系基层群众的重要桥梁，同时也是农村土地所有权的主体责任者。在三权分置和土地流转的过程中，必须高度重视和切实加强农村基层组织的建设，包括农村基层党组织和农村集体经济组织的建设，为中央政策在基层切实落地并取得良好效果提供坚强的组织保障。既要注意从农村基层组织人员的队伍建设进行优化，选任年轻、高学识的有能力的人进入基层组织，也要注意总结和坚持在脱贫攻坚过程中积累的成功经验，从政府机关和高等学校中选拔优秀青年干部驻村帮扶，充分发挥他们在政策落实和改革深化中的组织领导作用。