提升领导干部 依法决策能力

兰措卓玛

决策是生活当中经常面临的一个问题，小到个人行为，大至安邦治国。在我国，公共服务、市场监管以及经济调控都被视为政府的主要职能，行政机关也因此被赋予大量关涉公民生活和国家事务的决策权。实践中，直接作出行政决策、参与行政决策过程的往往是各级领导干部。领导干部的职业活动离不开行政决策，其决策的正确与否，直接决定着党和国家各项事业的顺利推进，也关系到其个人的荣辱与得失。随着经济社会的发展，行政决策的内容也愈加专业复杂，以往的经验决策已不能满足现实需要。尤其是本文所讨论的重大行政决策更是关系到经济社会的发展全局、公共利益和群众切身利益。决策过程中稍有不慎，导致决策失误，就会给经济社会的发展、社会秩序的稳定以及人民群众的利益造成严重损害。因此，提升各级领导干部依法决策的意识和能力，从而杜绝决策行为的随意性，有效避免决策失误，实属当务之急。

一、提升领导干部依法决策能力的重大意义

（一）是全面贯彻落实依法治国方略的迫切要求

习近平总书记多次强调：“全面贯彻落实依法治国方略要坚持依法治国、依法行政、依法执政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。其中，依法行政是建设法治政府的具体要求，法治政府建设对法治国家的建设有着示范和引领的作用。因此，深入推进依法行政、加快建设法治政府是贯彻落实全面依法治国基本方略的关键环节和重点任务。行政决策位于行政管理的起点，并且贯穿整个行政管理过程的始终。规范行政决策是规范行政权力运行的重点，是依法行政的基本要求，是建设法治政府的前端。因此，提升各级领导干部依法决策的意识和能力，才能保证依法治国基本方略的全面落实，提升地方治理法治化水平，进而确保在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）是提升各级领导干部履职能力和管理水平的必然选择

习近平总书记在2020秋季学期中央党校中青班开班式上特别强调年轻干部要提高“七种能力”，其中就包括科学决策能力。而依法决策的目的就是为了提高行政决策的质量和效率，实现行政决策的科学化、民主化。多年来，各级行政机关在推进依法行政的过程中，积累了不少依法决策的好经验好做法，但一些地方行政决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题仍较为突出；决策程序走过场、朝令夕改、新官不理旧账等问题也依然存在。这就亟需各级领导干部转变思维，将经验决策变为科学决策，把盲目决策转为谨慎决策。因此，规范各级领导干部的日常行政决策行为，树立运用法治思维和法治方式进行行政决策的观念，提升各级领导干部依法决策的能力，是提升其履职能力和管理水平的必然选择。

二、提升领导干部依法决策能力的制度依据

依法决策是指按照国家各项法律法规行使行政决策权、作出行政决策的过程。目前，我国已形成以中央文件为指引，国务院暂行条例和地方制度并行的制度模式，为依法决策提供了坚实的制度保障。

（一）中央文件层面关于依法决策的规定

在我国，中央文件层面对于依法决策的部署经历了一个逐步深入完善的过程。2000年十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出“行政决策”这一概念，并提出“推进行政决策科学化、民主化”；2003年十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序”；国务院先后于2004年、2008年、2010年发布《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》，以建立健全行政决策机制为目标，将“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成”列为基本建成法治政府目标的一项内容；2014年，十八届四中全会明确了重大行政决策法定程序的主要内容，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序，提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这些文件以健全行政决策机制为目标，强调行政决策程序的合法性为重大行政决策法定程序、制度的出台提供了根本遵循和重要依据。

（二）立法层面关于依法决策的规定

立法层面，各级地方政府承担了先行先试的任务。截止到2016年5月1日全国31个省级行政区域（22个省、5个自治区、4个直辖市）共有326份關于重大行政决策的地方规定，其中包括36个地方政府规章和290个行政规范性文件。在历经十余年地方探索的基础上，为了进一步健全行政决策机制，规范重大行政决策行为，提高决策质量，保证决策效率。2016年发布的《国务院2016年立法工作计划》中将《重大行政决策程序暂行条例》列入“全面深化改革急需的项目”类别。之后，经过了起草-征求意见-形成草案-审议通过一系列程序后，2019年4月20日，国务院发布第713号令公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），自2019年9月1日起施行。《暂行条例》从重大行政决策的事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。至此，重大行政决策有了专门的行政法规依据，该条例的出台意味着县级以上地方人民政府的重大行政决策活动全面纳入法治化轨道。随后，各省市也根据《暂行条例》规定，结合本地实际，对地方制度作了进一步细化和完善，为各级领导干部依法行使行政决策权力提供了制度依据。

三、提升领导干部依法决策能力的程序保障

从以上论述可以看出，制度层面上对于依法决策目标的实现，主要通过两个方面去保障和设计：一方面，通过完善重大行政决策法定程序，杜绝决策者的随意性和盲目性；另一方面，通过建立重大行政决策终生责任制度，提升决策者对于决策风险的认知和警觉。前者，是对决策方法、步骤的规范，能够在决策之前，通过对决策的科学性、民主性、安全性、合法性的分析论证，规避决策风险、杜绝决策失误，具有事先预防的功能。毋庸置疑的是，比起事后责任的追究，事先预防更能够防患于未然，将问题解决在萌芽状态。因此，贯彻落实《暂行条例》关于重大行政决策法定程序的规定，是提升领导干部依法决策能力的有效途径。

（一）重大行政决策程序的内容分析

根据《暂行条例》，重大行政决策从启动到作出，大致可以分为决策草案的形成阶段、合法性审查和集体讨论阶段。其中，形成阶段又包括公众参与、专家论证、风险评估几个环节。公众参与是指除依法不予公开的决策事项外，决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式，充分听取社会各界的意见建议；专家论证是指对专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并提供必要保障；风险评估是指重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性；合法性审查是指决策草案形成之后，提交决策机关讨论之前，决策承办单位应当将决策草案送交合法性审查部门，从决策草案是否符合法定权限，决策形成是否履行法定程序，决策草案的内容是否符合法律规定三个方面进行审查；集体讨论决定是指合法性审查结束后，决策承办单位将决策草案提交决策机关讨论决定。从《暂行条例》的内容来看，需要注意两个方面的问题：首先，决策形成阶段的公众参与、专家论证、风险评估三者之间没有固定的先后顺序，决策承办单位可以根据决策事项的特点和实际需要把握；其次，为避免决策形成过程的随意性，虽未明确规定公众参与、专家论证、风险评估为必经程序，但在合法性审查和集体讨论环节，《暂行条例》要求送审材料应当包括“履行决策法定程序的说明”。可以说，《暂行条例》中程序环节的设计互为补充、环环相扣，既不失灵活性，又避免了过度僵硬所带来的形式主义、弄虚作假等现象。能够有效扼制决策者的任意性和盲目性，进而提升重大行政决策的科学化、民主化、法治化水平。

（二）重大行政决策程序的价值证成

决策的评价标准有很多。如决策目标的实现、决策成本的高低等等，都可以作为其评价标准。但事实上，重大行政决策往往涉及到各方利益的博弈与平衡，因此，维护社会公平正义才是一项重大行政决策最根本的评价标准。然而实践中，行政政策始终面临效率和公正的悖论，部分地方和政府部门往往置行政程序于不顾，随意决策、专断决策，造成巨大的经济损失和严重社会危害，损害政府的形象和公信力。在全面推进依法治国的过程中，我们所追求的公平正义是由实体正义和程序正义共同实现的，二者的关系应当是通过程序正义实现实体正义。可以说“程序正义是实现实体正义之基石”，程序正义具有实现实体正义的先天价值和功能。首先，程序正义是实现实体正义的前提条件。重大行政决策的法定程序彰显了程序正义的价值，通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论所作出的决策也更能充分地体现科学性、民主性和合法性；其次，程序正义是制约权力的有效手段。程序正义将公权力的运行方式固定化、程式化，限制和規范公权力的恣意妄为。重大行政决策法定程序通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定五大环节，让行政决策权在阳光下运行，让决策者科学依法行使权力，能让约束权力的“制度笼子”扎得更加牢固；最后，程序正义是决策实施的根本保障。程序正义强调过程的公开和当事人的参与。这就满足了公众的知情权、参与权、表达权和监督权，能够得到人民群众的广泛认同和支持。因此，只有决策者与利害关系人充分的协商和沟通，才能够达成共识，实现共赢，进而保障决策结果的顺利实施，达到决策预期的效果。因此，提升领导干部依法决策能力，首先要提高领导干部程序思维能力，通过对重大行政决策法定程序的恪守，提升决策的质量和效率。

行政决策犹如一把双刃剑：当决策目标明确、方案恰当时，能促进行政管理效率的提高，产生很好的社会效果；当决策失误时，亦能产生巨大损失，严重影响政府形象。因此，深刻认识规范重大行政决策行为的重大意义，准确把握重大行政决策程序规定的主要内容，扎实推进重大行政决策程序制度的贯彻落实，不仅是提升各级领导干部依法决策能力的必由之路，也是各级领导干部不可推卸的一项政治责任。对于决策者而言，这既是一种限制，也是一种保护。

（作者单位：青海省委党校）