城市更新改造的工作机制创新：广州经验

丁曼馨

摘 要：在城市更新的过程，政府和市场的力量博弈影响一个城市的城市更新政策规划。本文以广州为例，梳理了广州的“三旧”改造工作的政策，从中总结出广州的城市更新工作机制由“市场主导”转变为“政府规范，市场参与”，并创新提出“微改造”模式，注重居民参与决策。

关键词：城市更新;政府与市场;微改造

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.04.019

在工业化背景下，我国经济得到快速的发展。社会主义市场经济体制的确立，不仅带来了巨大的物质财富，同时也促进了我国城镇化的迅速发展。但大量品质较低的“城中村”，经济效益难以维持的旧工业区，人居环境较差的老旧小区都影响着城市居民的居住环境和质量。同时，随着城镇化进程的加快，越来越多的大中城市将城市发展规划从“增量”发展转为“存量”再开发，城市发展开始朝新的方向发展。

因此本文针对城市更新改造过程中，分析政府与市场力量的博弈对比。并以广州为例，通过对广州近10年城市更新改造的政策和实践进行梳理，分析广州市政府、开发商在城市更新改造中的各自发挥的作用。最后本文探讨广州经验对我国城市更新改造政策和实践的建议。

1 政府与市场：城市更新改造的力量博弈

在城市更新改造中，政府和市场是两股重要的力量。政府在城市更新改造中主要扮演两个角色。第一，政府是“发起人”，政府面对城市中的“疑难杂症”，要作为牵头人去解决城市服务中问题，是城市更新改造中的直接负责人。第二，政府是“管理者”，在社会治理过程中，政府要维护秩序，为各方规范合作提供外部基础和法律保障。在土地开发的过程中，各种利益团体都以政府部门的政策法规作为其自身的行为框架。

在城市更新的过程中，我们可以发现市场和政府都不是独自一方进行项目运作，政府对市场的约束力大小是项目成功与否的关键。政府发现城市病症，通过项目招标引进企业来进行改造，企业要在政府给定的规范合理运作。在此过程中，政府过分约束企业，会导致市场能动性降低，市场失去活力和创造力;政府过分放开企业，会导致市场倾向于利益最大化，商业色彩过重导致原有城市功能消失，甚至导致官商勾结的现象出现。因此我们要将单向思维转向多元思维，在政府和市场中寻找一个平衡点，才能保证城市更新改造的顺利进行。

2 广州历程：由“市场主导”到“政府引导”

广州是一座具有2200多年历史的文化名城和1400多万人口的特大城市，旧城区一直是人民群众安居乐业的重要集聚区、岭南地方特色文化的承载地。但广州城区如今面临三大问题：第一，人口较多而基础设施不完善;第二，城市空间利用不科学;第三，旧城保护不够。道路改造改变了城区原有的格局和风貌，高层建筑年久失修，街区内部衰败，安全隐患严重。

2.1 三个阶段：广州城市更新改造的历程

自1999年开始，广州市开始筹划城中村改制改造工作。2006年，时任市委书记朱小丹提出“中调”战略，同时强调老城区的复兴和现代业的发展。2009年，广州市成立“三旧”改造工作办公室，统筹全市“三旧”改造工作;同年8月，省政府印发了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（下简称78号文），明确“三旧”的改造范围，给予改造土地特殊的优惠政策。之后，广州进一步落实“三旧”改造政策，下发了《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（下简称56号文）。56号文指出广州市要进一步贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，着力推进广州旧城镇、旧村庄、旧厂房改造工作。

从2009年开始，广州市的“三旧”改造工作进入起步阶段。在这一阶段，政府极力推动政策的落实，并参照香港模式，在政策尺度的把握上相对宽松，吸引了大量的开发商参与城市更新。例如，为了鼓励开发商整体改造，政府出台了“三三制”，即旧村用地一部分用于商业部分，属于利益驱动;一部分用于安置居民以及修建公共设施;一部分专门用作给居民的分红，解决居民的后顾之忧。

“三旧”改造制度实行三年，开始出现了过热现象。2012年后，市政府下了《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（下简称20号文），从政策上给之前的“三旧”改造进行降温，开始调转了政府和市场的角色。这实际上是。该政策主要是针对在第一阶段的整村改造中，开发商得益过多，并且在第一阶段后期拆迁的难度越来越大，“三旧”改造需要放缓速度，找到一个合适的路径。这个状态到了2015年上半年进入尾声。在这一阶段，城市的更新改造工作没有实际的进展，企业也失去动力去参与到其中。

经过第二阶段的降温，广州“三旧”改造进入第三个阶段。2015年，广州市城市更新局正式挂牌成立。2016年出台《广州市城市更新办法》及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法3个配套文件。2017年以来相继出台《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府[2017]6号），以及旧村改造选择合作企业、资金监管等二十余项配套文件，建立了较为完备的城市更新政策体系。

我们可以看出，广州市先后经历了三个阶段不同的城市更新政策。在政策上经历了对市场宽松到收紧的过程。从早期市场的完全开放，到政府收回主导权，强化政府管控，再到后来成立专门机构来统筹兼顾推动城市更新工作，鼓励居民和第三方参与，形成多元化模式。

2.2 微改造：广州城市更新改造的创新点

以2016年开始的恩宁路微改造为例。2015年，广州市城市更新局成立，永庆坊成为广州首个微改造的试点。考虑到恩宁路的历史文化价值，广州政府将保存较为完整的片区作为一期工程，通过公开招标的方式，确定让万科来承接此项目，并予以万科15年经营权，到期后无偿归还政府。政府在这个过程中专门出台了《永庆片区微改造建设导则》和《永庆片区产业导入管理控制导则》，明确“尊重历史，保护旧城风貌”的原则，对万科的施工过程进行规范化监督。在此基础上，万科在政府的规则里“放開手脚”，对危房进行修补，对房屋结构进行加固，尽可能保留外观的历史原貌，并开发里面旧楼的功能，引入商业咖啡厅、公寓、博物馆等。同时，万科发挥居民的作用，鼓励居民参与微改造，居民可以自行改造房屋，出租给万科运营或自行出租获益。针对微改造中存在的问题，居民可以向政府提交建议书，表达自己参与决策的意愿。2016年9月，万科在恩宁路打造的文化创客小镇开始营业，万科这次的微改造，不仅改造了当地居民以前的生活环境，也带来了不少游客前来打卡，带动了旅游业的发展。

2018年10月，习近平总书记来到了广州市恩宁路的永庆坊视察，在视察时，鼓励更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重历史文化城区的文明传承。同年11月，广州市人大常委会决定开始实施恩宁路的二期微改造工程，二期改造遵循的思路和一期改造一样，采用“政府—企业—居民”多方协作的模式，对恩宁路的公共设施进行完善，当地河流进行整治，同时计划打造公共水岸，滨水空间，沿河两岸引入酒吧、民宿、餐饮等。恩宁路二期工程已于2019年9月30日完工，也得到了居民和媒体的赞许，也是广州微改造模式的成功实践。

3 “政府—企业—居民”多元网络：广州经验的成功点

恩宁路的改造见证了广州城市更新机制由“市场主导”到“政府主导、市场参与、居民决策”的变化。传统的市场主导机制是由市场占据利益最高点，虽然一定程度保证了改造进度，但造成了开发商“挑肥拣瘦”的现象，也造成社会贫富差距的扩大。在恩宁路的初期改造中，政府招商引资，开发商积极运作，这二者的合作倾向于自身的利益诉求，政府坚持政绩导向，开发商坚持利益导向，但缺乏居民的参与和民意的体现。同时由于监督机制不完善，官商勾结现象时有发生，民意无法上达，这也不利于政府服务型治理的实现。在恩宁路的一期改造工程时，政府和开发商鼓励居民积极建言献策，主动将居民角色纳入决策和监督体系中，立足居民的合理利益和诉求，将居民利益和自身利益结合，才有了恩宁路微改造的成功。因此，只有把居民力量纳入决策与实施的主体之中，与公、私权力形成制衡与监督，形成“政府—企业—居民”多元网络（见图1），才能有利于城市更新总体目标的实现，保证更新效率与公平的统一。

在城市更新过程中，政府和市场的博弈首先要考虑到城市更新的核心目标，即实现城市结构优化、人居环境的改善。在这个核心目标的指引下，承担城市更新改造的主要职能，并积极引导开发商的参与。开发商通过与政府合作，参与城市更新改造，拓宽业务经营范围和收益。近年来，由于经济科技的发展和公民意识的提高，公民越来越关注自身合法权益的保障，越来越重视生活的环境和质量。在城市更新改造的过程中，公民不再只是没有话语权的被动参与，而是主动建言献策。公民通过积极决策干预，对企业施工进行监督，为其自身争取最大的安置补偿，改善自身居住条件以及获得长远发展的机会。

4 总结和建议

在“政府—企业—居民”多元网络下，广州恩宁路的微改造工程不但完成了恩宁路老建筑的修缮工程，解决了安全隐患，更重要的是在保留了恩宁路的历史文化价值，实现各方主体的利益共赢。因此，从广州经验出发，在城市更新过程中，本文提出以下建议。

4.1 建立一个专责、有效的机构保证城市更新的顺利进行

政府在城市更新改造中起到一个“管家”的作用，因此建立一个专责高效的部门来统筹城市更新改造的工作，有利于更好的发挥政府协调、引导、监督的作用。

4.2 健全城市更新相关法律法规体系

无论政策宽松还是收紧的阶段，详细的法律规定，都为城市更新工作提供了规范的政策指引。完善有关城市更新及配套措施的各项法律法规都是政府引导更新事业向惠及百姓的方向发展的最高权力保障。

4.3 促进社会多元角色的参与和协作

成功的城市更新项目需要三方利益主体之间的合作。政府在制定政策过程中，应做到多元群体之间的利益和需求平衡。

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