城市基础设施投资效率评价研究

李旭峰，胡东伟

（中交海洋投资控股有限公司，海南三亚572000）

1 城市基础设施投资的主要特点

与普通的建设项目不同，基础设施的投资项目体现出以下几方面的特点：

1）基础设施项目以政府投资为主导。城市基础设施投资是关乎国计民生的重大投资，尽管政府提倡开展多种渠道融资，但是对于私人资金参与建设仍然受一定限制，一方面是基于质量管理的考虑；另一方面是基础设施项目具有显著的非营利性质。因此，目前我国的基础设施项目仍然以政府投资为主导。

2）基础设施项目的建设目标是促进社会的和谐发展。我国主要基础设施项目的投资以政府主导，最大程限度地避免了以经济为导向的不良竞争，不仅能够实现经济目标，还能够兼顾对生态环境的保护，促进社会的和谐发展。

3）调控经济。在社会经济发展过程中，疲软、衰退甚至倒退的情况都是客观存在的，如果只通过市场发展规律进行调整，效率较低，此时，就需要政府通过一系列政策措施对宏观经济进行调控。而在这个过程中，基础设施在经济周期中能从某种程度上抑制或减缓经济衰退的速度。

4）实现社会职能。城市基础设施的建设目标是满足人们物质文明及精神文明的需求，其涉及社会、文化、生活的方方面面。因此，基础设施的一个重要特点就是实现社会职能。

2 城市基础设施投资效率评价的内涵

传统的基础设施投资效率评价通常以单个项目效益的研究为主，未进入大经济环境进行分析，因此，本研究采用DEA（Data Envelopment Analysis，DEA）模型分析基础设施的投资效率。DEA 模型的原理是收集决策单元的投入及产出数据，将数据代入线性规划模型进行测算，分析各决策单元的相对效率，分析各决策单元效率差异的原因及程度，为决策管理者后续的项目投资提供参考。DEA 涵盖了管理学、数学、运筹学等一系列学科，在基础设施投资效率评价中的应用十分广泛。

相比其他效率评价方法，DEA 的优势十分明显，该方法无须事先假定投入、产出的函数关系，可以对多个投入、产出决策单元的投资效率进行评价。由于其不用提前做任何权重假设，只是通过投入、产出实际数据计算权重，因此，排除了其他方法存在的主观性强的问题，所以，该方法的评价结果更加客观。此外，该方法可以给出无效的决策单元及其原因分析，从而可以判断决策单元的生产活动是否处于最佳规模，且项目投入指标和产出指标的单位选取与效率评价的结果无关，体现出单位不变形的优势。

DEA 的经典模型包括规模报酬不变模型(CCR)和规模报酬可变模型(BCC)2 种。DEA 评价指标包括综合效率评价、纯技术效率评价、规模效率评价等。其中，综合效率评价主要分析决策单元在获得最大产出的条件下是否存在资源浪费的问题，或者在投入一定的情况下是否存在产出不变的现象；纯技术效率评价主要分析基础设施本身生产规模不变的条件下，技术的变化对基础设施投资效率的影响；规模效率评价主要是判断基础设施本身的生产规模是否处于规模递增或规模递减的状态，判断其是否处于促进经济增长及社会发展的最佳规模状态。

3 城市基础设施投资效率实证

3.1 研究对象

本研究以我国70 个大中城市为研究对象，这70 个城市分别处于我国城市化发展水平的不同阶段，体现出城市之间经济发展水平及自然区位条件的差异。本研究的研究对象更具代表性，有助于对我国的基础设施投资效率进行更全面的评价。本研究的研究数据来源于《中国城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴》等。

3.2 各城市基础设施投资效率评价

分析统计数据可知，70 个城市2017 年的基础设施投资整体的评价平均效率值为0.423，和有效值的差距较大，且各个城市之间存在显著的投资效率差异。分析原因，主要是城市基础设施建设投资的决定过于轻率，只有保证投资规模的合理性才能提高投资效率，而投入不足或投入过剩均会对城市基础设施投资效率产生直接影响。不同城市之间的基础设施投资效率差异显著说明了区域发展不平衡。分析70 个样本可知，总有效率值达到DEA 模型有效状态的城市包括上海、广州、深圳、无锡、韶关、遵义，不到总样本数的10%。6 个城市中，有市场化程度较高的一线城市：上海、广州、深圳，其城镇化发展水平也高，公共设施服务能力也远远高于其他城市，因此，基础设施综合投资效率较高；无锡虽然是二线城市，但其社会文明度高，生态系统优良，且大力发展生态修复及景观重建等基础设施项目，因此，无锡的基础设施综合投资效率水平也高于其他城市；遵义与韶关为三线城市，其基础设施综合投资效率水平高于其他城市的主要原因是，韶关是中国南方的交通要塞，属于广州一小时生活圈内的城市；遵义则是因为大力开发“红色旅游”资源，旅游产业的发展使其基础设施建设规模与产出水平达到平衡的状态。除这6 个城市外，其余64个城市均体现出不同程度的无效率。

分析70 个城市投资建设阶段的投资效率可知，2017 年70 个城市投资建设阶段的平均效率值达到0.940，虽然整体投资效率未达到有效状态，但水平较高，说明在投资建设阶段基础设施项目成效较好。70 个城市中有18 个城市达到了DEA有效状态，比例达到了25.71%，远远高于上述综合投资效率，这说明各城市基础设施项目在投资建设阶段的投资效率之间无太大差异，整体水平良好。

基础设施项目建设完成后的运营状况也会对投资效率产生直接影响，在运营阶段各基础设施的具体建设水平为投入，地区生产总值及地区人均生产总值为效益产出。分析该阶段的基础设施投资效率可知，2017 年70 个城市在基础设施运营管理阶段，投资平均效率值仅为0.446，说明各城市的运营管理水平有待提升。70 个城市中达到DEA 模型有效状态的城市与总有效率值达到DEA 模型有效状态的城市相同，其余64 个城市均处于基础设施运营效率低下的状态。由此可见，城市基础设施投资效率在运营阶段与总有效率值情况接近，运营管理阶段的投资效率低下导致了基础设施综合投资效率低下。

4 提高城市基础设施投资效率的建议

根据上述城市基础设施投资效率分析结果，建议从以下几个方面进行改进，以提高基础设施投资效率。

1）优化投资规模。基础设施投资要遵循因地制宜的原则，投资规模要与区域社会经济发展需求相匹配，一般情况下，城市的经济发展水平越高，对基础设施的需求量也越大。因此，针对经济发展速度快的城市，要避免投资滞后；经济发展水平相对较低的城市，则要避免盲目投资、重复建设。需要注意的是，城市基础设施建设需求是持续变化的，投资规模配置也要不断进行优化。

2）解决重建设轻运营的问题。由上述分析可知，城市基础设施在运营阶段的投资效率会对其整体投资效率产生决定性影响。因此，要想从根本上解决现阶段城市基础设施建设存在的问题，不能忽视运营管理。政府可鼓励具有较强运营能力的金融机构参与基础设施后期的运营管理，也可以加强政府与专业投资运营机构的合作，为基础设施项目获得更多的资金，弥补建设及运营阶段经验的不足。此外，还可以将咨询服务机构的优势充分发挥出来，在基础设施运营管理阶段，引导专业的咨询机构进行针对性的项目策划，以提高项目的盈利能力。

3）提高政府相关部门的管理及决策水平。对基础设施投资项目建立健全信息公开化机制，提高项目全生命周期的透明度，便于社会公众对项目的建设、运营进行全程监督，将人为决策的失误损失降至最低；政府相关部门要建立严格的资金管理机制及科学的使用流程，通过资金的流向实时跟踪项目的建设及运营情况，以保证城市基础设施管理者能够获得更加全面、准确的数据信息，确保项目后期运营管理的标准化及规范性。