珠海市海绵城市专项规划体系分析

黄菊，朱玉玺，李埜

（珠海市规划设计研究院，广东 珠海 519002）

1 珠海市的基本情况

1.1 城市概况

珠海市位于广东省南部，珠江出海口西岸，“五门”（金星门、磨刀门、鸡啼门、虎跳门、崖门）之水汇流入海处，总面积约7 827 km2，其中，陆域面积约1 724 km2，海域面积约6 103 km2，设有香洲区、金湾区、斗门区3个行政区，并设立横琴新区、高新技术产业开发区、保税区、高栏港经济区、万山海洋开发试验区5个经济功能区。

1.2 海绵城市建设基础条件和重点问题

1.2.1 “低、堵、小、少、洪”导致城市内涝频发

根据珠海市各区市政维修站日常巡查和工作记录，共统计出92处较为严重的内涝点。内涝原因主要有“低、堵、小、少、洪”。“低”，是指地势低洼；“堵”，是指出水口或下游管渠淤积、堵塞；“小”，是指部分排水管网标准偏小；“少”，是指雨水口偏少；“洪”，是指受山洪及洪潮水位顶托影响。

1.2.2 整体河流水质较好，局部河段及部分河涌水污染问题突出

珠海市市域范围内有五福涌、黄金涌等328条内河涌，磨刀门、鸡啼门、虎跳门等11条外江水道。通过对其中146条主要河涌（约320.63 km）进行水质检测发现，整体11条外江水质较好，基本能够达到水环境功能区划分要求，但146条内河涌中有98条水质标准低于Ⅴ类水标准，占主要内河涌数量的67%。

另外，珠海市共排查出17条黑臭水体，共44.63 km，其中，12条重度黑臭，5条轻度黑臭。

1.2.3咸潮影响严重，制约供水安全

珠海市河网密布、河道纵横交错，各水道同外部海水及其相互之间存在着各种形式的水体交换，容易遭受咸潮入侵的威胁。珠海咸潮主要发生在10月至次年4月。当咸潮发生时，高盐水团顺着潮汐通道向上推进，使河道变咸。由于改变了河口区水体的理化性质，对水生生物及其他生物的生存造成了严重的威胁，并可能会对生态环境造成严重影响。根据CJ 3020—1993《生活饮用水水源水质标准》，当河道水体含盐度超过250 mg/L时，就不能满足供水水质标准。当水体盐度过高时，不能达到工业供水和农业灌溉要求。如果咸潮倒灌到农田中，会严重破坏农田原有生态环境和理化性质，使农田减产，严重时甚至可能会造成土壤盐渍化，使农田不再适宜耕种。因此，咸潮上溯会严重影响珠海市人民群众的生活用水和健康，并严重制约本地工农业生产和经济发展。

1.2.4 地下水位较高，影响自然渗透效果

珠海市地下水主要为赋存于第四系各地层中的孔隙潜水，水位变化因气候、季节而异，且受潮水影响较大，潮涨时水位上升，潮落时水位随之下降，由大气降水和河水、海水补给，向低洼谷地及附近河流、大海排泄，或补给底部基岩裂隙含水层。地下水稳定水位埋深0.5~2.5 m，平均埋深不超过1 m，丰水期地下水位上升，水位可上涨至接近现有自然地面，地下水向海域排泄。

由于珠海市地下水位较高，且受潮水影响，故而海绵城市建设中地下水位过高可能会导致“自然积存、自然渗透和自然净化”中的自然渗透效果不明显。

2 珠海市海绵城市规划编制体系

为全面推进海绵城市建设，大力推广低影响开发理念，珠海市从总体规划层面构建了“一规划，五专项”的规划体系，以确定珠海市海绵城市建设目标和技术策略。在此基础上，2个试点区及8个行政区（功能区）分别编制了分区专项规划，进一步细化各区建设方案和管控要求。另外，根据国务院办公厅印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号），划定了珠海市2020年的重点建设区域，结合各区建设计划安排，分别编制了海绵城市系统化方案，以指导工程落地。

2.1 总体规划层面：“一规划，五专项”

珠海市在申报试点之初就提出在市域层面构建“一规划，五专项”的海绵城市规划体系，其中，“一规划”是指珠海市全市海绵城市专项规划，作为珠海市海绵城市建设的总体行动计划。“五专项”是针对建筑、绿地、道路、水系和排水系统5个与海绵城市密切相关的项目类型，开展低影响开发专项规划研究，作为“一规划”的支撑和分类细化。根据不同项目类型海绵城市建设条件和要求，形成了河湖水系、公园绿地、道路交通、建筑和排水系统5个专项规划，并将其作为专项规划支撑，指导各类项目实施。以下进行详细介绍。

2.1.1 “一规划”——珠海市海绵城市专项规划

该规划作为珠海市海绵城市建设的总体纲领，提出“以水生态、水安全、水环境、水资源、水文化为核心，实现修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、提高城市水安全、复兴城市水文化的多重目标，加快建成城市尺度海绵城市示范城市”的总体建设目标。建立了涵盖“水生态、水环境、水资源、水安全”4项控制目标、13项指引指标的指标体系，从海绵城市角度构建了珠海市自然生态格局，构建了全市水安全、水生态、水环境、水资源及水文化体系，并提出分区管控指引，从问题出发提出了相应的解决措施和建设要求，使海绵城市建设有据可依。

2.1.2 “五专项”

1）珠海市海绵城市排水专项规划

在国家有关海绵城市文件出台前，珠海市市政规划及排水防涝综合规划体系已完成，但传统市政和排水防涝规划均偏重于对排水管网的提标和构建城市排涝体系，而对于降雨源头控制、雨水径流污染控制则比较单薄。为此，珠海市提出编制海绵城市排水专项规划，重点规划降雨源头控制和降雨径流污染控制内容，作为全市排水防涝综合规划的补充，从而响应国家海绵城市建设相关文件的要求，构建完整、系统、全过程的雨水排放管控体系。

规划综合采用源头削减、中途控制、末端强化治理等多种手段，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种技术，统一考虑低影响开发雨水系统、雨水管渠系统、超标雨水径流排放系统，提高对径流雨水的渗透、调蓄、净化、利用和排放能力，实现“70%的降雨就地消纳不外排”“小雨不积水，大雨不内涝”的目的。

2）河湖水系低影响开发规划

珠海市水系纵横，河网密布，河湖水系既是水资源调蓄和配置的载体，也是城市防洪除涝、供水、生态、通航、景观、文化等多项功能系统的基础依托，河湖水系的水环境质量更是影响城市生态环境的关键因素之一。规划以低影响开发理念为指导，通过划定河湖水域保护范围、控制开发强度并采用适当的生态化等措施，尽可能维持河湖水系开发建设前后的水文特征及水力联系、维护河湖岸边带水陆生态系统的健康、充分发挥河湖水体功能作用，坚持对生态环境产生最低的负面影响，制订河湖水系网络布局优化规划与实施策略，提出河湖水系岸线及其周边低影响开发控制指标与措施。

3）珠海绿地低影响开发专项规划

“海上云天、天下珠海”，珠海本身拥有得天独厚的自然山水构架及独特的自然景观特质，加之城市建成区内许多低山丘陵以及大量已绿化的空置地，提高了城市的绿化率。珠海市的组团式城市布局使城市与绿地、山林、大海等自然要素的关系更为密切，凸显了其“山—海—城—河”的城市格局城市特色。

绿地是天然的海绵体，是建设海绵城市、构建低影响开发雨水系统的重要场地。城市绿地系统规划明确了低影响开发控制目标，在满足绿地生态、景观、游憩和其他基本功能的前提下，合理地预留或创造空间条件，对绿地自身及周边硬化区域的径流进行渗透、调蓄、净化，并与城市雨水管渠系统、超标雨水径流排放系统相衔接[1]。

规划立足“山—海—城—河”的格局特色，突出以绿色生态系统为本底的海绵体。通过“点—线—面”（点，各类绿地系统中的下凹绿地、生物滞流设施；线，带状绿地、滨水绿地的植物缓冲带、生态驳岸；面，公园绿地中的雨水湿地、调蓄水体）形成多元绿地、多样海绵的生态格局，维持场地开发前后水文特征不变，实现自然积存、自然渗透、自然净化的岭南山海城河特色海绵城市愿景，修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、提高城市水安全、复兴城市水文化。

4）珠海市道路与交通低影响开发专项规划

海绵城市中道路与交通体系的低影响开发建设具有“两大一小”的特点：集雨面积大，影响范围大，但可用空间小。珠海市正处于快速发展时期，各类新区（功能区）的建设如火如荼，路网建设也在高速推进，在全面推行海绵城市的背景下，针对道路与交通体系制订科学合理的规划目标及指标体系，以规范、合理地引导建设项目的规划设计，保障海绵城市的顺利推进是有必要的。规划在研究国内外城市低影响开发道路建设先进经验的基础上，针对珠海市本底情况，提出珠海市道路与交通低影响开发建设需重点解决的问题是排水安全和面源污染；并根据不同道路要素的空间特点，以《珠海市市政道路标准横断面规划设计导则》中确定的不同等级、不同类型的道路断面及工程管线布局为基础，确定不同类型道路红线外围内低影响开发措施的平面布局，提出道路红线内外各系统之间的衔接关系指引。

5）珠海建筑小区低影响开发专项规划

建筑小区是海绵城市建设的一个十分重要的组成部分，城市建筑落实海绵城市技术要求是完成海绵城市建设的重要前提，大力推行低影响开发建设模式，将进一步提升珠海市城市生态建设水平，提高珠海市可持续发展能力和城市水安全水平。规划提出了建筑小区的建设控制指标，明确了建筑设计中海绵城市相关设施的布局、规模和技术要点，以具体指导珠海市建筑小区的海绵城市建设。

2.2 分区规划层面：“两试点，八分区”

在专项规划的基础上，为了进一步指导试点工作及各区海绵城市建设，珠海市分别编制了2个试点区和8个区域的海绵城市建设规划。按照《珠海市海绵城市专项规划》中提出的指标及要求，明确建设指标分解和地块的径流控制要求；用于指导下阶段海绵城市试点建设工作安排、建设工程的总体布局和具体工程需要达到的控制要求。

2.3 系统化方案

2015年，根据国务院办公厅印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）要求，到2020年，珠海市建成区20%以上的面积要达到海绵城市建设要求；到2030年，建成区80%以上的面积要达到海绵城市建设要求。为实现这一目标，确保海绵城市各类项目可落地实施，明晰不同工程边界，珠海市针对近期重点建设区域编制了系统化方案，统筹源头-过程-系统的工程体系，梳理工程体系与考核目标的关系，确保建设效果满足考核要求。在系统化方案的指导下，以汇水分区为单元，根据“源头-过程-系统”的治理要求，衔接好在建项目、拟建项目与已发包的PPP工程包项目之间的关系。

系统化方案围绕水系统建设、雨洪管控、年径流总量控制三大目标开展整体水系统研究，基于每一个独立排水单元进行项目筛选和分析，编制源头减排、过程控制项目清单，编列实施计划、时间进度，明确建设方式，以海绵城市“系统性、全面性”的理念整合各类水环境、水安全、水生态项目建设，并实现海绵城市、源头减排、水系整治、黑臭治理、内涝整治等多目标最优化管理。

3 规划运行情况及反思

珠海市编制了一系列的海绵城市专项规划，在试点初期，很好地指导了相关建设任务。但随着海绵城市理念的发展和试点工作的推进，也暴露出来一些问题，主要表现在以下方面：（1）对自然生态格局的保护力度不足。规划偏重于水安全、水环境等工程体系的构建和指标分解，对于自然生态格局的研究有所欠缺，保护措施多为定性要求，较难落地。良好的生态格局是生态文明建设的基础和保障，应予以高度重视。（2）“五专项”易产生海绵城市建设碎片化误解。“五专项”在试点初期对专项规划和工程项目起到了很好的支撑和指导作用，但后期也产生了一些问题，“五专项”均只基于一类项目类型进行研究，但城市建设是系统的，连片的，这导致了中间很容易出现衔接问题。回过头来看，“五专项”或许调整为“五专题”更为合适。（3）各项规划编制时间不一，而海绵城市理念一直在发展，导致专项规划已逐渐不能适应现在要求。为此，珠海市已在分区规划的基础上，启动了全市海绵城市整合规划的编制工作，以期能解决此问题。

4 结语

海绵城市既是发展理念，也有具体的建设目标和任务，需建立科学合理的规划体系来指导建设。珠海市作为国家第二批海绵城市建设试点城市，在规划体系方面进行了大量研究和探索实践。本文力图从此角度，梳理出珠海市在实现规划传导和统筹建设方面所做的探索，以期为其他城市提供参考。

总体而言，珠海市海绵城市规划架构是完善的，为规划部门在实施规划管控工作上起到了比较好的指导作用。但仍有不少遗憾，例如，由于海绵城市理念一直在发展，导致不同时期编制的规划存在一定的衔接问题；又如，在试点工作即将结束进入后海绵城市时代的背景下，如何保障规划的实施问题尚有待回答。