安徽省城市餐饮油烟污染及政府治理对策

丁 涛

(合肥学院,安徽 合肥 230601)

0 引 言

据2020年8月3日《新安晚报》消息，安徽省生态环境厅于环境平台发布了2020年上半年全省16个地级市空气质量排名。黄山、池州、宣城位居前三，其中黄山优良天数比例达到99.4%，PM2.5平均浓度仅有21μg/m3；淮北空气质量最差，PM2.5平均浓度为54 μg/m3，其次为亳州、淮南。从全省来看，上半年PM2.5平均浓度为41 μg/m3，平均优良天数比例为81.9%。

此外，省生态环境厅还发布了全省61个县(市)PM2.5浓度排名前10名和后10名的名单。前10名包括：绩溪县、旌德县、歙县、黟县、岳西县、祁门县、石台县、桐城市、霍邱县、泾县、南陵县、宁国市、休宁县，其中绩溪县、旌德县、歙县、黟县并列第一，上半年PM2.5平均浓度均为21 μg/m3。后10名包括：界首市、临泉县、太和县、阜南县、萧县、砀山县、颍上县、濉溪县、凤阳县、泗县，其中界首市上半年PM2.5平均浓度为58 μg/m3[1]。

此前同年6月9日，凤凰网披露，安徽省生态环境保护委员会根据《安徽省突出环境问题整改核查考核办法》，对在2019年度生态环境突出问题整改核查考核中累计扣减25分的合肥、阜阳、铜陵3市政府进行约谈，合肥、阜阳、铜陵3市政府分管负责同志分别表态发言[2]。从报道上可以看出，安徽环境保护总体上工作压力较大，环保工作任重道远。

对于环境保护，政府已经把其提升到国家战略高度，在各级政府的工作目标和年度任务中，环保是和经济发展并重，对政府的考核实施环保责任一票否决制。中国政府从来没有像现在这样重视环保，强化环保，政府营造蓝天碧日、青山绿水的决心和信心不容置疑。李克强总理在本年度《政府工作报告》中谈及“今年发展主要目标和下一阶段工作总体部署”时，重点强调：“要打好蓝天、碧水、净土保卫战，实现污染防治攻坚战阶段性目标”[3]，这是实现习总书记“绿水青山就是金山银山”理念的关键性举措。环境保护，重在认知，关键在行动，这两者缺一不可。要实现这一目标，各级政府及其职能部门要认清环保工作难点、重点，对症下药，才能确保环保目标的顺利实现。

1 餐饮油烟污染综述

众所周知，在环境保护工作中，大气问题越来越受到关注，政府对大气治理的脚步从未停止过。特别是从2018年6月27日国务院实施《打赢蓝天保卫战三年行动计划》以来，全国各地各级政府对大气污染的治理提升到前所未有的高度，大气环境各项指标明显好转，但有些尚未得到应有重视的因素对大气环境的影响随时可能出现，不可小视。根据国家生态环境部数据，在大气环境VOCs治理中，对空气质量影响最大的污染源有四个：工业废气、汽车尾气、建筑工地扬尘和餐饮油烟。

(1) 工业废气:通过十余年来全国建立工业园区迁厂入园、工厂改造和环保新标准的实施，特别是强化工业污染气体排放刑事责任的举措，工业生产过程的环保质量得以大大提升。现实的普遍情况是，城市居住区内基本无烟囱、无锅炉，生产与生活彼此互不干扰，工业污染较之前有非常大的改观。

(2)汽车尾气：汽车尾气的治理是从2018年开始的。彼时全国各地逐步推行国六新标准，到2023年底，国六标准将成为全国性的强制性要求，机动车违规排放将受到执法机构的处罚，彼时，汽车尾气的污染问题将从根本上得到有效防范和治理。

(3) 建筑工地扬尘：通过城市土地绿化、硬化、景观改造提升，海绵城市建设，施工工地架设围挡、作业时实施高空喷淋，运输车辆加装顶盖，以及环卫保洁全天候坚守、城管执法全时监控，扬尘问题也有较大改观。

(4) 餐饮油烟：这是目前最为滞后和棘手的是污染问题。餐饮油烟主要来源于食物烹饪环节中的食物油，油品、食物在高温环境下，会产生超过75种对大众身体健康有害的成分，包括：脂肪酸、醛类、酮类物质等。人群吸入油烟后，呼吸道黏膜会受到损害，出现流泪、咳嗽等症状；部分挥发物有致癌风险，长期与餐饮油烟接触后，人体内极易诱发肿瘤因子的形成，老人、儿童、孕妇及心血管病患者最易受害。

餐饮油烟对公众的危害早已引起环保部门的重视，多年前，当有专家提出“餐饮油烟会造成空气污染”时，曾遭到个别人的嘲笑，如今餐饮油烟已成为北京等地居民环保投诉热点。北京市环保部门数据显示，2015年北京市餐饮油烟大气污染投诉占大气污染投诉总量的34%；2019年7月，餐饮油烟是北京市大气污染方面投诉举报最集中的领域，占涉大气举报的28.1%。而在浙江宁波，2017年共接到餐饮油烟类投诉1 867起，2018年为1 916起，呈上升趋势[4]。

传统中餐菜肴的主要烹饪方式是炒，在爆炒、煎炸的过程中会产生大量油烟。研究表明，餐饮源排放的油烟颗粒物中，细颗粒物(PM2.5)的质量浓度占到可吸入颗粒物(PM10)的80%以上。安徽省合肥市2018年5月14日最新公布的PM2.5来源解析显示，餐饮源贡献了约4%，在广州，这一比例为8%，北京为5%[4]。

据专家测算，2015年全国城镇油烟排放总量为24.46万t，占城镇生活气体排放量的9.8%。油烟中非甲烷总烃排放总量为47.77万t，约占挥发性有机物(VOCs)排放总量的1.59%。目前中国餐饮服务网点有460多万户，涉及门店超过800万个[4]。中科院大气物理研究所环保专家王跃思表示，应把餐饮行业油烟治理当作打赢蓝天保卫战的重要内容，加大投入、精细管理、精准发力，同时督促餐饮油烟企业规范使用净化装置，确保油烟达标排放。

针对餐饮油烟对公众健康的威胁，全国已有不少城市率先采取了措施。资料显示，最早启动餐饮油烟治理的是经济发展龙头之一的广东省。2000年前后，广东省对主要城市餐饮油烟扰民、影响环境问题就进行了多举措治理：餐饮集中区实施统一油烟处理排放，分散区实行地下管网收集处理，取得了一定效果。但由于广东餐饮企业数量众多，仅凭餐饮企业自觉和城市管理执法督促，油烟问题依然层出不穷，使政府政府管理陷入疲态。2007年，广州市政府为迎接即将举办的2010年第16届亚洲运动会，与企业联合进行了餐饮油烟在线监测技术的研发，并应用在亚运会举办的4座城市，取得了良好的效果，使得以“吃在广州”名扬天下的这个国际化大都市在餐饮油烟问题上摆脱了被动的局面，为后来全国城市餐饮油烟治理提供了优质的模板和宝贵的经验。此后，北京、石家庄、呼和浩特、郑州等省市先后开展了城市餐饮油烟治理的新技术应用，拉开了全国餐饮油烟“互联网+”治理的大幕。

安徽省城市餐饮油烟污染当前面临的局面和困难与十数年前的广东类似，比较安徽与广东两省在此工作中的表现，下面两个差距或许是导致工作差异的关键性因素：

一是认识差距。安徽省各级政府对餐饮油烟并未从思想上认识到餐饮油烟的危害。很多城市的基层管理部门听到餐饮油烟要治理时感到是小题大做，甚至不可思议。

二是管理(技术)差距。目前安徽省各城区餐饮油烟治理的主要手段，一靠接受投诉举报，二靠执法人员走街串巷，三靠鼻闻眼观。总体上还是用最原始的方法在治理餐饮油烟污染，其效果不言自喻。到目前为止，安徽省16个地级市110余个县(区)，没有一个城市拥有餐饮油烟的排放数据！对餐饮油烟企业是否安装了油烟净化设备，正在使用的油烟净化装置能否使用、使用是否达标均无可信的手段和资料。

安徽省不少城市已开始整治餐饮油烟行动，如餐饮企业安装油烟净化器，加强居民投诉处理，严格执法等，取得了一定的成效，但总体上效果不佳，收效不大。一些问题日积月累，甚至有扩大之势，必须引起政府相关部门的重视。

2 安徽省餐饮油烟问题现状

安徽省在餐饮油烟污染防治工作上，虽有尝试，但效果不佳，目前全省整体力度落后于发达城市，即使和周边省份，比如河南、湖南、湖北等，也有一定的差距。具体问题表现为：

2.1 污染情况严重

中科院大气物理研究所研究结果表明，餐饮油烟对大气污染的形成比例为20%～30%，已经成为影响大气环境的重要“杀手”。在许多城市餐饮集中区，每到中晚餐高峰时段，烟气弥漫，百味杂陈；密布在大型商业商务区、学校周边的排挡更是烟熏火燎，呛人眼鼻；夜间更有众多的烧烤摊，烧烤产生的烟气随意排放，更为大气带来严重影响。

2.2 居民投诉较多

由于餐饮类的油烟排放治理成本高、排放高度限制较严等状况，决定了餐饮企业不能高空排放，大量的油烟低空无序排放，对居民生活和生态环境造成不利影响，也引发居民大量的投诉。在投诉的内容上，大多都是由于餐饮企业乱排乱放，导致居民住房出现油污、烟气导致疾病、气味影响生活以及噪声干扰健康等。调查发现，城市环境问题投诉中油烟占总量的40%左右。

2.3 管理难度较大

餐饮企业分布散、乱、杂，在餐饮油烟执法过程中，各市区城管执法沿用人海战术，仅凭人体感官对油烟进行辨识，说服力弱，取证难，处罚难，扯皮多。

2.4存在法律盲区

目前安徽各地还没有针对餐饮油烟污染的专门性规章或法规，对排放标准、违规处罚等还缺少明确规定。

3 餐饮油烟污染的成因

(1)长期以来，中国人在生存理念中，惯常强调吃穿住行，万事以“吃”为先，所以，国人重视“吃”强调“吃”美化“吃”，是民族文化的一大核心组成部分；餐饮业的兴盛正是这一思维的结果。中央电视台推出的《舌尖上的中国》栏目，其收视率一直在纪录片的领域中保持冠军的低位就是一大例证。

(2)餐饮油烟污染长期以来一直没有得到社会的关注，其原因一是中国人传承农耕文明日久，炊烟所带来的生活气息一直被文人雅士津津乐道，唐朝诗人王维在《辋川闲居赠裴秀才迪》“渡头馀落日，墟里上孤烟”的诗句，台湾歌手邓丽君《又见炊烟》的经典歌曲等总会被国人经常吟诵或传唱，可见饮食的魅力和精神的感受。

(3)由于率先提出环境保护的欧洲等发达国家，其饮食理念遵循的是“营养至上”的哲学，即不论食物的色、香、味、形如何，而营养一定要得到保证，讲究一天要摄取多少热量、维生素、蛋白质等。即便口味千篇一律，也一定会吃下去。因此在缺少了花式繁多的“煎炒烹炸”中式加工的方式上，环保的内容中缺少了对餐饮油烟的技术研究，也很少有此类的产品出现，所以在一定意义上说，餐饮油烟治理是中国的特色需求。

(4)造成油烟污染的另一个重要因素，是餐饮业主企业文化理念中缺少对环保的理解和态度。餐饮业主逐利的天性导致治理积极性不高。餐饮企业囿于成本和利润的本能，对油烟净化处理设备投入不到位(设备质量不过关、假设备、甚至只装风机不装净化器)、开机时间不够、应付检查、偷排、乱排等情况比较普遍等，是导致油烟问题严重的不可忽视的一环。

4 治理餐饮油烟污染的有效路径

综合全国各地餐饮的情况，普遍存在着餐饮企业数量多、类型广、规模差距大的客观现实，餐饮油烟污染治理要想取得实效，政府要对油烟说“不”，必然要实施政府“一把手工程”，才能保障污染治理的有效性、全面性和彻底性。

一般来说，在政府的职能分工层面，生态环保部门负责制定餐饮油烟排放的标准，市场监督过来部门负责餐饮企业的合法合规运营，城市管理部门负责油烟排放的监管和督查以及对违规排放企业实施处罚，各部门必须同理配合，系统联动，并提供科学的技术保障，严密的法律支撑，才能使餐饮油烟的治理落到实处，治出结果，也才能完成习总书记和国务院提出的环境保护以及蓝天保卫的目标和要求，切实保护城市健康的人居环境。

所以，针对安徽省目前的情况，政府应从以下几个方面开展工作。

4.1 建立健全法规

尽快制定出台《餐饮油烟污染物排放标准》《餐饮油烟污染物行政处罚条例》等，为进一步加强餐饮油烟管控提供依据。

4.2 加强政策引导

将餐饮油烟污染物的排放和治理纳入政府工作考核，健全和完善空气质量数据的采集来源、覆盖范围、质量提升、管理机制，将污染源监测和餐饮企业工作状况监控结合起来，促进油烟污染物达标排放，油烟净化设施正常运行，改善城区大气环境质量。

4.3 实施科学监测

对餐饮企业、食堂和餐饮业聚集区地带实行油烟在线监控。运用现代监测、控制技术对油烟污染源进行实时监测和数据采集。

4.4 完善防控机制

将餐饮油烟监管模式由事后处理为主转为事前预防为主，由粗放式监管转向精细化管理，由单纯政府监督扩大到政府、企业、社会公众共同参与。

4.5 严格行政执法

对经营单位油烟治理不积极、不彻底，超标排放和引发投诉的予以处罚，尤其是对环境造成重大负面影响的企业，实行市场禁入。

5 安徽省治理餐饮油烟污染的建议

根据安徽省政府各职能厅局官网的信息，安徽省生态环境局为省级环保的最高职能管理机构，负责环境污染防治的监督管理。其职责第五条：“制定大气、水……等的污染防治管理制度并监督实施……监督指导区域大气环境保护工作，组织实施区域大气污染联防联控协作机制。”[5]从职责上，可以看出，安徽省生态环境厅是制定制度和标准并监督实施，职责划分中没有给予相应的大气环境执法的权责赋予。具有城市管理执行、执法职责的是安徽省住房与城乡建设厅，然而，在住建厅的15项职能描述中无法直接找出与治理餐饮油烟相关的文字内容。事实上，在安徽各地的调研中，城管部门对餐饮油烟的管理也均反映没有明确的赋权。这也许是导致安徽省各城市餐饮油烟的管理一直没有与发达城市同步的重要成因。

要改变这一现状，突破管理瓶颈，建议安徽省政府从源头抓起：

5.1 明确政府事权职能主管部门

环保部门负责餐饮油烟指标监控，并环保执法督查；城管部门负责执法，具体处理餐饮企业运营过程中的油烟排放。

5.2 构建立体防护体系

餐饮油烟污染治理需要多部门联动(环保、城管、公安、市场监管、社区)，各级政府的一把手应为该项工作的第一责任人。通过各部门多管齐下，形成治理餐饮油烟的立体防护体系。

5.3 加快解决法律的缺项

由于餐饮油烟的危害性科学普及性不足，政府、公众、执法机构及人员均存在不同程度的认知误区，餐饮经营者更是从自身利益角度出发，实施油烟净化的积极性、主动性、自觉性不高，因此，政府必须加强立法工作，为城市管理部门提供足够的执法基础和平台。为保障该项工作的实施，至少要制定餐饮业经营环境保护管理规范、餐饮油烟处理排放标准、餐饮油烟投诉处罚办法、餐饮油烟大数据管理规定、油烟污染行政执法管理办法等。

5.4 力促改变观念

近期受疫情影响，餐饮业经营受阻，不少领导眼睛盯在经济上，对环保，特别是餐饮业的环保有“讳疾忌医”之嫌，认为一旦进行餐饮油烟污染治理，餐饮业将难以为继，把发展和治污简单的对立起来。事实上在今年开年后，周边各省从未停止过餐饮油烟污染的治理步伐，他们的工作已经远远地走到我们前面。

6 结束语

餐饮油烟治理是一项新课题、新任务，各级政府应根据该项工作的特点，明确主管部门，制定相应职权、职责，以及执法管理的相关要求。

此外，在餐饮业实施污染治理过程中，要注重解决公众对餐饮油烟方面认知的盲区，提高社会在油烟污染治理方面的自觉性、主动性，这项工作才能取得预期成效。