有关开展政府购买监理巡查服务的建议

姚健波（北京耀中教育顾问有限公司， 北京 100176）

0 引 言

为贯彻落实《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函[2019]92号），强化政府对工程建设全过程的质量监督，探索工程监理企业参与监督管理的模式，住房和城乡建设部决定开展政府购买监理巡查服务试点并发布《住房和城乡建设部办公厅关于开展政府购买监理巡查服务试点的通知》（建办市函[2020]443号）。目前设定的试点范围分别是江苏省苏州工业园区、浙江省台州市及衢州市、广东省广州市空港经济区及广州市重点公共建设管理中心代建项目。试点时间自2020年10月开始，为期2年。其目标是通过开展政府购买监理巡查服务试点，探索工程监理服务转型方式，防范化解工程履约风险和质量安全风险，提升建设工程质量水平，提高工程监理行业服务能力；适时总结试点经验做法，形成一批可复制、可推广的政府购买监理巡查服务模式，促进建筑业持续健康发展。

1 有益尝试和良好补充

政府引导和积极推动，监理企业落地实施现场巡查服务，实现监管融合的尝试性实践。这是创新监管模式之举，是健全监管体系之实，值得鼓励和倡导。同时，这也是个有益的“摸着石头过河”的方法论和对建设市场实际存在的监管不足情况的良好补充。

建筑工程品质管理有着链条长、环节多、琐碎化等显著特点。要做到对建筑工程的科学规范化管理，需要将其视为一个复杂的系统工程进行全过程、全面的、全寿命周期的管理。对有关环节或部位进行重点监控，增设以服务为定位的专业监理人员进行的巡查、抽查、抽检等形式的再检验、再复核质量核查，可及时发现现场及实操过程中存在的各种违法违规问题、工程施工或设计质量缺陷（特别是重大质量问题等），可以有效降低质量安全隐患，大幅减少质量安全事故的发生；需要坚持“隐患就是事故”的质量安全意识，力争做到查一个就立一个示范要求和标准。这是值得尝试的有益的第三方监控的创新模式。

当然，我们也知道，真正的工程建设质量从纵向来讲（影响工程建设质量的阶段），应从规划设计至施工生产的全过程抓起，其整个过程应受统计分析和控制的约束，终极目标应该是对规划设计至施工生产全过程进行持续的改进而不是临阵磨枪；从横向来讲（项目质量管理的阶段），应包括将组织（相关参建方等）的质量政策全面彻底地应用于规划、管理、控制项目和施工产品的质量要求，以满足相关方目标而开展的对各个过程的有效管理。此外，工程建设项目的质量管理应以执行组织的名义支持过程的持续改进活动，故在实施监理巡查的过程中，应通过对及时巡查时发现的问题的整改和落实，给相关参建方戴上质量的“紧箍咒”，从而促使相关参建方下决心、下大力气重视解决质量的系统性或局部性问题，催动自觉提升和从内部挖掘提升建设质量和管理水平的内生动力。这才是取得预期的好结果和持续自觉将质量作为第一要素的根本所在。相应地，跟从政府正确的引领方针，监理企业不断推进质量巡查和管理服务水平的提升，施工实施企业认真落实各项管控措施和整改要求，最终通过各参建方和利益相关方的共同努力，真正实现建设质量的持续改善和提升，从而带动整个建设行业的质量管理水平迈上新台阶。

2 倡导“实测实量”，用数据说话

在监理巡查服务定位的前提下，要真正做到对重要部位、关键部位、关键风险点等进行有效的核查和监督，监理巡查小组在执行过程中务必以法律法规（包括地方标准等）为准绳，以设计图纸及相关设计资料为依据，以实测实量数据作为事实凭证，有理有节有据地进行报告编制和有的放矢地提出具有可操作性的整改措施，并要求责任单位进行整改。

相关管理学科的进步历程也一再证明着科学化、数字化、技术化的作用。从20世纪初泰勒的科学管理实践到21世纪初ERP、6a的管理手段的推广，科学化、数字化、技术化管理深入到了建设企业的各个方面，大大提高了建设企业的管理效率和管理宽度，为建设企业的进步、社会的发展奠定了坚实的基础。数据化原则强调的是用数据说话、用数据分析、用数据要求、用数据检验。在实测实量的过程中，必要时，也需要借助外部的技术或实验室提供的辅助支持，毕竟监理巡查小组携带的检测设备有限，需要由监理巡查小组进行独立的委托或租借相应的设备或技术人员，确保做到客观公正。相关的检测数据需要第一时间同步给监理巡查小组的上级单位、委托方、本级单位及监理小组各成员。同时，实测实量也是一种敬业的检查精神，不只是针对每个细节进行表面上的测和量的工作，更是一种追求真理和务实的精益管理精神和理念的代名词。

另外，在监理巡查服务前，建议采取类似工程建筑设计管理中的“前策划、后评估”的管理制度，即在初步熟悉具体巡查项目的实际情况后，监理巡查小组在小组负责人的带领下，预先进行科学合理的巡查（检查、检测）策划工作，为做到有针对性、有目的性的现场巡查（检查、检测）服务提供方案性支持。其具体应包括但不限于项目的情况分析（监理巡查小组的成员构成也应视项目的具体专业需求情况进行适当的调整，不应所有项目都一成不变），项目执行中容易出现问题的关键环节、关键部位、关键流程等，检查检测中需要配备的必要设备及专业技术外援等（必要时需要外委托检测等），需要被检测方支持或补充提供的数据或资料、有关巡查时间的安排及所需时长的预估计划等等。在巡查服务结束后，巡查小组应及时整理和编制巡查报告，同时需要对之前策划方案进行再评估，将实际的巡查执行情况与事前进行策划方案进行比对，以便总结巡检管理中需要加强和完善的过程、方式方法或是其他应注意的事项等，为下一个工程项目的巡检提供有力的经验积累和信息参考。这样才会更好地完成下一个工程项目的事前策划工作，从而为积累和完善巡检服务能力和水平提供第一手经验信息，也为更好更快地形成具有中国特色的监理巡查服务模式提供创新的信息源泉和有价值的知识管理。

3 跟踪整改落实，贯彻闭环管理理念

在监理巡查服务过程中，相对而言，发现问题的难度不是很大，难的是如何解决问题，因此提出切实可行的解决方案或整改措施，并做到对提出的问题的可追溯、可复查、旁站式（必要时可委托）、可视化的落实跟进管理显得更为重要。要真正做到可追溯，不仅应做好对发现问题的可追溯管理，更需要做到对问题的责任者的处理（若有）及对问题整改落实情况的相关人员的可追溯，最后还需要在施工记录和验收资料等方面，也做到可追溯的管理。为此，需要保留巡查小组对发现问题情况进行复查（或回头看）的可选项，不仅仅是要求问题整改方对问题的整改情况进行书面报告，而是做到真正的闭环管理，发挥出应有的巡查效果。

跟踪与追溯质量或问题责任主体，“回头看”（质量或问题复查）部署要有着落。该项工作首先需要明确各参建方特别是施工方的公司或具备法人资格的项目部的责任主体，项目经理或相关质量负责人等主要负责人为第一责任人。项目专职质量检查人员、项目监理工程师等共同牵头单位抓方案制定和落实，构建起一级抓一级、层层传导压力的责任管理体系。各参建单位都需要明确主管领导和具体落实工作的人员，确保每个问题、每件整改事项都有人抓、有人管。

跟踪与追溯需要有规范或流程，“回头看”（质量或问题复查）推进要有章法。严格按照监理巡查提出的各项整改建议及工程项目经理部（或总公司层级的部门）制定的实施方案进行逐项落实，不丢项、不糊弄，一步步扎扎实实推进。同时对相关问题或质量缺陷进行梳理分类、逐一分列问题清单，举一反三，深入进行自查自检，并将问题清单反馈到责任单位，建立问题台账、制度台账和整改台账，切实做到问题底数清、整改责任清、查处结果清。这样才能做到闭环管理理念的落地。

最后，笔者推荐实行类似公检法系统执行公务时使用的执法记录仪制度，在监理巡检过程中，进行全程全面的巡检视听记录，确保执行过程真实有效且不受任何非正常干扰，并及时将相关检查或检测结果上传至数据终端平台，做到不能更改（更改有痕有记录），实时真实真景记录的操作过程。这样方可有效地杜绝舞弊行为的发生。

4 应遵循的道德和行为规范

秉公廉洁是开展一切监督或执法工作的基础，也是保证公平公正的前提。监理的巡查服务也不例外，在执行监理巡检的过程中，一定会产生种种利益冲突，还可能出现一些不良的利诱行为。尤其是在面对被要求违背正直诚实的基本价值观的困境时，更要遵循工程项目管理的责任、尊重、公正和诚实的价值观。为此，建议在巡检实施全过程中，全面推行“双随机”“一公开”的检查方式和“互联网＋监管”的模式，落实和发挥巡检真正的服务和监督的功效。

为了加强有关信息披露的及时性与全面有效性，建议设立专门的电子化管理和查询平台，供社会媒体和公众及时了解相关信息，从而提高信息透明度和可信度，有效解决信息不对称问题。对违反相关规定和制度的行为，实行曝光制度和不良诚信记录登记制度等。

在中国的建筑行业中，建设项目的造价金额往往较大，涉及的利益面及牵扯的人脉面较广，导致建设行业内在职业操守等方面的口碑不是很好。另外，无论是政府层面的监督检查，抑或是其他形式的监管经常流于形式，没有威慑力；在发现问题后往往存在通过各种渠道进行“说情”的行为，导致这些原本有效的管控方式落空，常被群众戏称为“被和谐”。因此，我们不仅需要在制度上进行创新，更需要在实践中遵循职业道德、坚守良好操守，同时也应真正做到独立开展工作，独立报告和落实最后的检查整改工作，只有这样才能真正发挥巡检的真实作用和效果，才能提高群众满意度、提升政府公信力。

5 延伸至维保运营阶段的巡查建议

2020年山西省襄汾县“8·29”饭店坍塌重大事故，给我们带来沉痛的教训。据报道，此重大事故的问题源头就是在设计及施工过程中无任何政府层面的监督和管理行为，主要问题均是发生在维保运营阶段的不合理改建，即对结构或主体建筑任意地进行加建、改建甚至拆除结构构件。通过不定期不提前告知的这种巡查服务，可以有效遏制这些不良行为的发生，及时发现存在的各种安全质量和违规行为的隐患，提前做到预防预控的事前管理。同时，有了这些督查巡查制度后，对相关的违规违法行为也起到了有效的威慑作用，能够提前消除或有效降低各种违法违规行为。

根据笔者的实践经验，目前中国建筑业在运营阶段的维保服务质量和标准都有待改善，特别是对涉及结构安全和地基基础方面的关注度非常小，相关原始资料数据不齐全、甚至完全丢失等现象严重，导致相关结构和重要设施设备的寿命期起止年限不清，过程维保或翻新改扩建情况不明，一些重大节点时间前未得到及时的提醒，从而不能及时预先开展相关维护工作，留下大量隐患。在这些涉及主体结构、地基基础甚至整体建筑安全的方面应预先提醒其寿命期限情况，参与设计工作的设计院也应在此方面加强档案资料的收集整理、提前书面预警和提醒业主方的工作。

6 履约评估与资金来源

建办市函[2020]433号文件中提及了对监理巡查服务企业的履约评估事宜。笔者认为，此项有关履约监督或履约评估的执行工作，应该委托独立第三方，在合约主体方（购买主体）的一同参与下，委托专家委员会进行独立评估和监督，并在基于事实依据（巡查报告及有关社会反响）的客观分析和总结的基础上，进行全方位的客观评估和总结。目的是保证巡查结果的公正性和准确性，在完善履约评估机制等方面进行反馈和提升，总结经验成果。对于监理巡查的“监理”工作，需要根据巡查内容清单及巡查前制定的巡查策划内容进行一一落实和再确认，同时也应明确监理巡查应对巡查的内容和范围负责，即对其巡查过的内容和范围的建设质量负责，不得出现漏网的重大问题，否则，监理巡查小组及其相应的监理企业应承担相应的监督管理责任。

另外，因为政府购买监理巡查服务要按照《中华人民共和国政府采购法》的有关规定确定承接企业及资金来源，笔者认为，需要设立专项资金来承担此项成本，避免资金来源、审批、拨付、支付等链条上存在任何与被巡查项目有利益冲突的关联。在招标采购过程中，应避免利益相关方的监理企业围标串标等行为的发生。

7 结 语

笔者在酝酿起草本稿件时，正值服务试点开始，希望各试点单位及地方政府相关部门，在推进落实有关要求的同时，也能关注其他方面的声音，多从问题的根源和本质出发去思考，将切实提高质量管理能力和提升建设工程质量水平作为管理模式创新的出发点和落脚点。这些举措也是构建以质量为核心的建筑管理体制机制，将引导资源要素向高质量供给端聚集，塑造中国建造品牌，推动建筑业发展质量变革、效率变革、动力变革的有效管理举措。