柔性治理：基层权力的非正式关系运作及其实现机制——以S 市信访社工实践为例

吴 同 胡洁人

一 流动性背景下的城市技术治理及其困境

从十八届三中全会中央提出“创新社会治理”，到十九大报告进一步提出：“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”中国共产党的执政理念发生了重大转变与发展，执政党不断探索、创新和深化“社会治理”的本质、路径和方法，为新时期社会治理指出了发展方向。

改革开放以来，中国社会总体格局已经由总体性支配权力逐步转变为技术性治理权力(1)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理—基于中国30 年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009 第6 期。，这表现为不断深化的行政科层化改革，精细化的行政程序技术以及多重化的治理指标，同时这也带来了政府职能过重、行政成本过高、社会空间发育不足的矛盾。在技术性治理的框架下，各地政府不断创新社会治理的手段，如网格化治理(2)竺乾威：《公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”》，《公共行政评论》2012 第2 期。、大数据治理(3)刘叶婷、唐斯斯：《大数据对政府治理的影响及挑战》，《电子政务》2014 年第6 期。、图像治理(4)杜月：《制图术：国家治理研究的一个新视角》，《社会学研究》2017 年第5 期。等新方法得到广泛的应用。尽管社会治理中对制度与技术的倚重是必要的，不过由于技术使用的便捷性和有效性，使用者很容易形成对技术的依赖，技术在简化治理的同时，将真实的人看作是抽象的、虚拟的客体，成为数字化、图像化以及被异化的对象，使用者很大程度上忽视了“人”的需要及其由人构成的社会的运作机理。(5)文军、高艺多.：《社区情感治理：何以可能，何以可为?》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》 2017 年第6 期。精确化的治理实践表征为一种“合理的非理性化”图景(6)冯敏良：《隔离社区的兴盛与社区治理的迷思—中国式社区治理的范式危机》，《学术界》2014 年第3 期。和功利主义的导向(7)吴晓凯、文军：《整体性治理：中国城市治理形态的逻辑转型及其实践反思》，《江苏行政学院学报》2020 第4 期。。

另一方面，城市社会的高度流动性加剧了治理的复杂性。在社会的高度不确定性条件下，人的关系也不再是基于明确的社会位置而建立起来的联系。因此，由社会结构所构成的对人的约束也就不再存在。(8)张康之：《论流动性提出的社会治理变革要求》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2019 年第3 期。流动性社会对传统地域治理带来了全面的挑战(9)吴越菲：《迈向流动性治理：新地域空间的理论重构及其行动策略》，《学术月刊》2019 年第2 期。，正式的、行政性模式逐步失灵，各种类型的流动和变化正重塑着地方的社会结构、日常生活和价值观念，挑战原有的治理结构、体系和能力(10)谢小芹：《“脱域性治理”：迈向经验解释的乡村治理新范式》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2019 年第3 期。，大量的基层社会矛盾无法采用专断权力进行化解。不过，社会快速变迁并没有因此催生出灵活、整体、统合的治理架构，相反为了实现多样化、复杂化的基层治理目标，地方政府的治理愈加趋于权力的中心化，基层政府对社区组织要求的考核、指标不断叠床架屋。与此同时现有技术的使用又过于强调个体责任，忽视基层的公共参与、公共意识以及共同关系的培养，造成城市治理的“原子化”特征。(11)刘叶婷、唐斯斯：《大数据对政府治理的影响及挑战》，《电子政务》2014 年第6 期；胡亮、陈嘉星：《“原子化”抑或“组织化”?—对城市社区垃圾分类管理模式的探讨》，《四川环境》2018 年第4 期。城市在快速发展中建构各种风险，并在深层次上影响着城市居民与基层政府之间的关系。

在当前社会流动性和关系原子化背景下，城市基层治理面对着巨大的挑战，尽管技术的运用在一定程度上缓解了治理的焦虑，但是无法消弭地方治理自身的内卷化以及技术治理的工具理性问题，城市治理应该如何面对人际关系个体化、基层中间组织阙如以及社会纽带断裂的危机。本文提出将非正式关系带回城市基层治理的研究框架中，并在微观层面以社会治理中具有张力的基层矛盾化解为例，讨论为何强调非正式关系在治理中的重要性及其在矛盾化解中的实现机制，以期为城市基层治理提供借鉴。

二 “非正式关系”进入基层治理的分析

（一）中国社会治理的情感动员传统

中国社会治理实践的一个核心问题是对如何处理情感价值的讨论。一方面，中国文化是一个“情本位”文化。(12)李泽厚：《实用理性与乐感文化》，北京：三联书店，2005 年。转引自成伯清：《从同情到尊敬—中国政治文化与公共情感的变迁》，《探索与争鸣》2011 年第9 期。“施仁政、行仁义”既是古代儒家传统对施政者提出的要求，也是民众对于统治者的要求和期盼并且渗透到自身的伦理道德。项飙指出，中国的老百姓将国家视为情感与道德维系的对象，而非西方意义上立足于契约的国家想象。(13)项飚：《普通人的“国家”理论》，《开放时代》2010 年第10 期。西方的国家治理体系是以诉诸权利的、以利益为中心的，特别是不满与怨恨情绪通过选票在一定程度上可以表达自己的情感，而在中国社会如何做一个“好人”成为上下统合的标准。自然而然地，重情理的中国社会发育出以自我为中心的“差序格局”(14)费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京：北京大学出版社，1998 年。，地方性情理主导一切实际的运作。(15)成伯清：《从同情到尊敬—中国政治文化与公共情感的变迁》，《探索与争鸣》2011 年第9 期。

另一方面，情感在近现代被发现成为社会动员与权力运作的有效工具。裴宜理(16)裴宜理：《重拾中国革命》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2011 年第5 期; Elizabeth J.Perry, “Moving the masses： Emotion work in the Chinese revolution,”Mobilization7： 2 (2002)： 111-128.提出中国共产党之所以能够战胜国民党取得中国革命的胜利，关键因素之一是运用“情感提升”的工作模式。这一情感工作模式具有感召群众做出革命行动的力量，使群众产生奉献精神，发动群众积极参与中共革命事业。这意味着中国的治理问题是绕不开情感的，情感是中国立国与社会建设的基础。近年来，情感的社会理论开始兴起，这回应了社会学的一个隐含的情感传统，情感纳入了国家治理与社会建设的视野，情感社会学、情感政治、情感与社会运动亦成为当代社会学的重要研究主题。(17)何雪松：《基层社区治理与社会工作的专业回应》，《浙江工商大学学报》 2016 年第4 期。

我们不得不承认的一个现实是，中国还在从前现代国家向现代国家过渡。(18)郑杭生、杨敏：《个人与社会的关系—从前现代到现代的社会学考察》，《江苏社会科学》2003 年第1 期；孙立平：《“关系”、社会关系与社会结构》，《社会学研究》1996 年第5 期。中国社会依然注重“熟人”关系、讲究“情理”。关系与情感不仅是社会、经济生活的重要内容，而且也是政治统治的重要基础。

（二）“柔性治理”作为非正式关系治理的解释框架

治理本身面向的就是具体的人，当政策执行者面对着一个个活生生的人，治理实践必定要发生和人的对话、沟通和协商，(19)文军、高艺多：《社区情感治理：何以可能，何以可为？》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2017 年第6 期。如何获得社会成员的理解和认同是必须要重视的。

迈克尔·曼根据权力的属性将其划分为专断性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructure power）两种类型，前者指国家采用暴力等强制方式来达到治理目的的能力；后者指国家渗透社会及落实政治决策的能力。(20)Mann M.,The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms and Results(John Wiley & Sons, Ltd, 2008).从两种权力的相互关系以及运行机制来看，专断性权力是基础性权力的基础和前提，而基础性权力作为一种获得认同的权力则可以保证权力的持久性运行。

在具体的基层治理实践中，中国各地政府为了灵活有效地执行政策、疏导民怨并且避免大规模冲突，创造出各种解决机制和方法，其中包括“大调解”，(21)Hu J., “Grand Mediation in China Mechanism and Application,”Asian Survey51： 6 (2011)： 1065-1089.“关系压制”，(22)Deng Y.and O’Brien K J., “Relational Repression in China： Using Social Ties to Demobilize Protesters,”The China Quarterly215(2013)： 533-552.“非正式胁迫”(23)Chen F.and Kang Y., “Disorganized Popular Contention and Local Institutional Building in China： A Case Study in Guangdong,”Journal of Contemporary China25： 100(2016)： 596-612.等。这些化解方式代表了基层政府在权力运作过程中对于专断性权力的使用表现出谨慎和有节制，通过非正式关系传递压力，以非暴力、低强制的方式来缓和冲突与矛盾。这部分研究关注到了非正式关系作为中国社会关系的重要特征(24)纪莺莺：《文化、制度与结构：中国社会关系研究》，《社会学研究》2012 年第2 期。，渗透在政治、经济社会生活的方方面面，对化解纠纷矛盾起到正向激励、动员或者负向消解的作用。即使到了现今，在一定程度上，依靠传统的非正式关系（亲戚、朋友、邻里、乡贤）达成认同依然有效，但是要注意到的是，中国基层社会的快速流动以及个体化趋向令初级群体关系纽带正在迅速瓦解，这种现象在城市尤甚，特别是对于以利益为导向的行动者更加难以运用传统非正式关系介入和化解。在这样的背景下，情感作为工具与手段失去了有效的介质进行传导和运作。

情感动员是否失去作用？答案是否定的。对于地方政府而言，需要找到新的动员媒介，实现基础性权力的渗透。近些年，基层政府对于非正式关系的运用，可以分为以下三种类型：第一种类型是农村中的新乡贤(25)胡鹏辉、高继波：《新乡贤：内涵、作用与偏误规避》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2017 第1 期；付翠莲：《我国乡村治理模式的变迁、困境与内生权威嵌入的新乡贤治理》，《地方治理研究》2016 年第1 期。、城市社区中的骨干精英(26)张虎祥：《社区治理与权力秩序的重构对上海市KJ 社区的研究》，《社会》2005 年第6 期。重新得到重视并发挥治理作用，这代表了传统非正式关系资源的再挖掘。这些人的作用得到体制的重视，并发展成为基层权威。第二种类型是正式权力（组织）的非正式化运作(27)孙立平、郭于华：《 “软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析—华北B 镇收粮的个案研究》，《清华社会学评论》（第一辑），厦门：鹭江出版社，2000 年；Hu J.and Zheng Y.“Breaking the Dilemma between Litigation and Non-litigation,”China Perspectives2 (2016)： 45-53；曹召胜：《从“力治”到“柔治”—基于武陵民族地区Y 村治理实践的考察》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2018 年第5 期；张文波：《“隐匿”的治理—人民法院非正式机构及其运作机制》，《治理研究》2019 年第6 期。，当正式的国家权力无法直接作用于社会生活时，正式权力展现出其在现实中复杂的实践形态。这种类型在现实中更加久远(28)学者对清代地方政府的研究表明，非正式的私人因素对于地方政府行政有着重要影响。地方政府行政是由严苛、僵化的法典调整，然而许多法律法规并没有真正实施。基层衙门成员形成了一套自己乐意而且百姓也接受的“行为规矩”。出自瞿同祖：《清代地方政府》，北京：法律出版社，2011 年。.，并且随着社会环境变化在不断衍生出新的运作方式。第三种类型则是国家权力引入专业社会力量的基层治理。“律师进社区”(29)张立荣、冉鹏程：《社会资本视角下乡村治理的困境分析与出路探寻—以恩施州利川市律师事务所参与乡村治理为例》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018 年第4 期。、“心理工程”(30)王山、兰庆庆：《社会心理服务体系嵌入基层社会矛盾化解：效应及其限度—基于西县信访治理实践的思考》，《宁夏社会科学》2020 年第1 期。、“社工介入矛盾化解”(31)何芸、卫小将：《社会治理携手社会工作：刚柔相济治理技术与艺术的生成》，《浙江工商大学学报》2016 年第4 期。，这些实践显示出国家正在退到幕后，委托给社会力量施加基础性权力。随着国家对于基层治理效用的期待以及新管理主义下项目制的应用，专业化力量成为主要的参与者，通过情感关怀、心理慰藉和非强制性劝说的方式化解矛盾。

通过以上分析，可以看到国家在正式权力（或组织）以外，不断尝试通过建立不同形式的非正式关系在基层社会积累社会资本，弥补权威和信任的缺失，重新激活基层社会，达到基础性权力渗透的目标。基于此，本文提出“柔性治理”（Flexible Governance）这个概念，将非正式关系引入对当前国家的基础性权力建设行为进行的解释。柔性治理并不是本文首次提出，已有研究主要集中于公共管理、行政管理、政治学等学科(32)胡卫卫、杜焱强、于水：《乡村柔性治理的三重维度：权力、话语与技术》，《学习与实践》2019 第1 期；杨杨、于水：《城市综合行政执法柔性治理失灵：发生逻辑与矫正策略》，《城市发展研究》2020 年第2 期。，对柔性治理的运用和解释大多停留在权力实施主体在无法直接施加强制性权力时，退而求其次采用非强制性手段来达到目的，而这一现象实际上就是“正式权力的非正式运作”。在这些研究中，国家仍然是非强制性手段的实施主体。当中国还处于前现代国家时，“情”与“法”并存是可以理解的，但是进入现代化社会后，国家是否还应该承担“软”和“硬”并存的双重角色，不少法学和社会学研究者对此感到困惑并产生焦虑。(33)参见陈洪杰：《法律国家主义的困境— 一个关于“秋菊/李雪莲”的知识隐喻》，《中国政法大学学报》2019 年第2 期。

本文中柔性治理主要表现为三个方面：1）矛盾化解的依据具有一定的灵活性，但在法律政策范围内运作。这说明治理的重要前提不是国家权力的妥协，强制性权力的目标不能因为个体而发生改变，这也是近年来基层在政策执行中非常重要的转变；2）国家与社会成员的连接方式，并不是通过权力执行者，而是社会力量。国家通过“采购服务”将基础性权力实施外包出去；3）社会力量通过情感关怀、心理慰藉等方式构建与社会成员建立起非正式关系，并达到非强制性劝说的目的。因此，本文希望将柔性治理这个概念带回到社会学视野，通过对社会矛盾化解的解释，既看到国家希望通过基础性权力的建设达到强制性权力的目标，又可以对治理过程中国家角色进行一定的反思，为什么在很多情况下反而会“越管越乱”？

三 柔性治理的实践：基于S 市基层社会治理的考察

（一）研究方法与案例介绍

随着城市的更新、扩展以及居民权利意识的显著增长，S 市的信访矛盾居高不下，积累了大量的“积案难案”。为了化解这些矛盾，2012 年起信访局联合妇联出资购买社会组织服务，从未结案信访案件中每个区挑选出4—6 个较难化解的进行委托，每个信访服务对象服务2 年时间。到2019 年底，已经进行了4 轮，服务300 个以上的上访者。

本文使用的材料，主要来源于第一作者2012 年—2014 年（第一轮）在承接服务的社会组织中担任督导进行的参与式观察，以及2018 年10 月—2019 年底（第四轮）担任项目评估和指导时进行的追访调查和深度访谈。在调查过程中，第一作者搜集到122 个案例，并对社会组织中进行矛盾化解的19 名社工(34)本文中统一对参与信访化解工作的服务人员称为社工（社会工作者），他们并不完全是专业社会工作者，其中还会包括心理咨询服务人员、有经验的退休信访干部。（或心理咨询师），妇联、信访部门6 名官员以及上访服务对象进行访谈，同时对10 个个案进行跟踪了解，积累了丰富的材料。

通过对122 个案例进行初步分析(35)由于案例是经过政府相关部门联合筛选，因此案例的构成不能够代表当前信访矛盾的基本状况。，发现基本上可以用“变迁”和“个体化”来概括。案例中排名第一的主要为动拆迁问题，占到60%以上，其次为历史遗留问题，如单位改制产生劳动关系问题。尽管这其中个人遭遇到的不确定性风险是主因，但是不可否认的是国家推动的社会变迁是这些矛盾的客观因素之一。

图1 信访案件中不同矛盾的比例

如案例1 和案例2 是非常典型的长期积压矛盾，前者由于体制改革变动了人事关系，后者间接地受到了独生子女政策的影响。当案例中的当事人作为没有体制保障的风险个体时，她们将不满和怨恨又会投射向旧有体制，而当下的地方政府对于解决他们的问题却又无能为力。国家从上个世纪五十年代开始走上前台全面塑造社会，到八十年代以后开始走向后台，逐渐将责任转交给市场、社会和个人。这也是孙立平所说的从“总体性社会”到“分化性社会”的转变(36)孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994 年第2 期。。

案例1：张女士，女，57 岁，退休前曾经是S 市某区的疾控中心医生，2000 年由于人事变动原因，被调到街道医院。与此同时，张女士家面临动拆迁，她的丈夫在拆迁过程中心脏病突发死亡，张将丈夫之死归咎于政府派出的动迁组。2003 年之后，张开始对区卫生局进行行政诉讼，在败诉后又对上海第二中院和高院进行诉讼。二审败诉后。2005 年起开始上访，要求补偿丈夫死亡及恢复原疾控中心人事身份。在长期上访过程中，她对地方政府的不满不断积累。

案例2：崔女士，65 岁，丈夫72 岁，二十年前读大学的儿子由于车祸身亡，夫妻二人悲伤欲绝，很长时间难以自拔。随着年龄增长和身体健康每况愈下，夫妻两人认为政府应该负担他们养老的问题，三年前开始上访。他们的主要诉求是要求政府为失独家庭专门建一个养老院。

（二）柔性治理在矛盾化解中的实现机制

随着近些年社会组织的发展，他们在社会事务上的角色定位、服务模式以及方法技巧在很大程度上弥补了政府在社会治理上的不足。同时新管理主义的项目制委托模式普遍应用也让地方政府能够引入市场以及社会力量完成政府的治理目标。同时，中国的社会组织与政府有着紧密的联系，由于志愿捐赠市场的不成熟、不完善，社会组织主要的资金、资源是来自于政府的购买，因此这些专业社会力量能够被纳入到政府主导的治理体系，参与到各种服务以及矛盾化解中。

首先，从片面到全面—非正式关系建立的准备。地方政府在以往的基层社会矛盾化解过程中，会从自身立场对治理事件进行判断，很难做到对矛盾主体进行客观评估(37)王山、兰庆庆：《社会心理服务体系嵌入基层社会矛盾化解：效应及其限度—基于西县信访治理实践的思考》，《宁夏社会科学》2020 年第1 期。。一方面，地方政府的信访部门人手有限，人员流动性大，另一方面信访部门并不是实际解决矛盾的部门而主要是将上访者诉求进行归类、递送，因此在现实层面缺少熟悉特定领域政策的专门人员并能够协调和链接资源进行解决。

“政府做了很多事情，但是政府内部需要下级服从上级，维护政策严肃性，因此很多问题就没有办法解决，担心解决会引起面上矛盾，会引起后遗症。如果信访工作人员不仅要熟悉政策，还要与各个部门协调，我认为精力是达不到的。”（访谈材料：某街道信访工作人员郭某XF20190816）

同样在上访者看来，信访部门在处理矛盾的时候更多的是打消上访者的念头，而不是从诉求本身来看应该如何解决。

“（动迁）征收公司工作不细致，签字一签了事，我们的合法诉求，前面没人听，后面也没有人听。（上访过程中）我把国家政策边边角角都用到，这有什么问题，这是国家允许的啊！但是相关部门在和你沟通的时候，只会抓住不足的面，而不是看到有道理的地方。”（访谈材料：上访者张某AZ20190908）

社工要在正式与服务对象接触之前，弥补材料片面的不足，尽可能地去收集个人成长与家庭历史、困难与挑战、能力与优势、家庭以及社会支持情况，另外还包括生理、心理、情感、认知、精神状况等等，这些都是社工要收集的信息，并且在介入过程中不断补充和完善。(38)吴同、陈蓓丽.：《专业社会工作介入信访的运作机制以及发展困境—以上海市专业社工介入信访C 项目的个案服务为例》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2015 年第2 期。

“在接到个案后，我们并不会马上上门，而是要花至少一个月时间进行资料的搜集。单方面从政府相关部门了解服务对象的信息缺乏客观性和全面性，在实践中信访部门对服务对象往往有过多的负面评价，并且过多关注上访者的诉求，而并不关心他们的个人系统、家庭关系以及所处环境，这对于想要从根本上解决上访矛盾是没有任何帮助的。”（访谈材料：信访社工孙某SG20190908）

在掌握了较为全面材料的基础之上，社工才能够根据每个人的情况制定服务方案，并考虑如何与他们建立关系。

其次，从撕裂到信任—非正式关系的建立。由于传统社会关系的断裂以及信访工作回应能力不足，体制内信访工作人员很难获得上访者的信任。与传统的、纯粹说教式的强政府行动逻辑不同(39)林峰、刘能：《信访社工如何融入地方治理过程？—以G 省Z 市信访社工实践为例》，《社会发展研究》2017 年第4 期。，专业社工的工作方式更加主动、“柔软”和“灵活”，易于被上访者所接受，更加有利于问题的化解。社工的优势在于，一方面社工的工作是在一整套公平公正价值观指导下与人建立关系，运用同理心获得服务对象信任，并站在服务对象立场上维护其合法权益；另一方面，在社会工作本土化影响下，社会工作者的价值偏向趋于中立，从社会和谐出发与政府合作，共同化解社会问题。

“在我第一次去张奶奶家之前，居委会工作人员就告诉我，他们家很难接触。我已经有了心理准备，提前买了一些水果和一箱牛奶。中国人不是说，‘开口不骂送礼人’。不过敲她家门时，明明听到她家有动静，就是没人来开门。我就敲了好长时间，告诉她我是妇联派来给老年人服务的社工。大概过了一刻钟，她才把门打开。她的防备心挺重的，我把带的东西送给她，她也没有让我进去……后来我每周会去一次她家，直到去了第五次，她才让我进到家里去坐。我当时就想，总算能打开一点她的心扉了。”（访谈材料：信访社工姜某SG20130603）

建立专业关系是社工能够进一步与上访者深入探讨上访诉求提供了可能，关系建立后为社工进入提供了社会合法性，同时也释放出愿意积极沟通和化解矛盾的意愿。

专业关系在西方是基于专业服务需要而建立起来的工作关系，它存在于专业角色之间，比如医生与患者、心理治疗师与来访者、社工与服务对象之间。(40)谢伊青：《社会工作专业关系中的服务对象信任》，复旦大学2013 年硕士论文。专业关系就是存在这组角色之间的情绪互动体验，及相关的一套权利义务、角色规范与角色期待。信任被认为是专业关系的第一个也是最重要的特征(41)曾群：《人情、信任与工作关系：灾后社区社会工作实务的伦理反思》，《社会》2009 年第3 期。，如果缺乏信任，助人专业人员无法有效开展工作。

在中国的语境下，社会工作的专业关系发展不仅吸收了西方理性主义的特点，而且还与中国本土重视“情感”和“关系”的特点相结合。王思斌(42)王思斌：《中国社会的求—助关系—制度与文化的视角》，《社会学研究》2001 年第4 期。提出由于中国人消极的求助心理，因此在中国不能够像西方专业服务人员那样等待潜在的服务对象上门，需要主动助人。这为中国专业社会工作力量参与社会治理打开了可能的空间。其次，他提出中国的社会工作者也不能像西方那样仅仅提供意见并让求助者的自决，这不利于建立良好的合作关系。社会工作者站在基本理性的立场上同服务对象深入沟通、交流意见、帮助求助者（或共同）作出决策可能更加有效。第三，他鼓励社会工作者与服务对象建立实质性的信任关系。西方社会工作是建立在契约基础之上的，是程序上的信任关系。中国社会中的社会工作要基于中国人情社会的特质，特别是在社会流动加大后，加强交往才能成为信任关系建立的前提。(43)杨宜音：《“自己人”：信任建构过程的个案研究》，《社会学研究》1999 年第2 期。

“我们把和服务对象的初次接触称为破冰，我们会先征求他们意见到底是用‘张阿姨还是张女士’，或者姐姐妹妹，让对方乐于接受的。之后我们会经常和他们沟通联系，每天早上发个消息问好，有时候如果路过他们家附近不忘带一把菜，给对象买药。慢慢地他们就信任我了，有什么苦衷愿意和我说，有什么问题让我帮他们反映。”（访谈资料：SG20190906）

基于此，我们就可以看到，专业社会力量在介入到社会治理、化解矛盾过程中，他们并不是西方纯粹意义上基于专业的关系，更多的是基于交往和情感的非正式关系。这也就能让我们理解，这些社工们要给服务对象送礼、频繁拜访、提供专业服务以外的帮助。当服务对象能够在社工面前进行负面情绪宣泄，而社工给予倾听、陪伴，那他们之间的关系进一步上升为近似于朋友般的关系。当关系能发展到这一步，社工开始了解他们的诉求，并探讨化解的可能性。

最后，从疏离到融入—非正式关系的扩展。社工通过深入了解服务对象内心深层次的问题，了解不同服务对象的独特困难，针对性地帮助服务对象解决所遇到的难处。

在案例1 中社工在对张女士深入了解后，发现张女士与女儿、孙女共同生活，在外孙女得重病后，女儿辞职整日照顾孩子，经济上也依赖母亲，而张女士在家庭中较为强势，与女儿关系较为紧张。当社工介入到这个个案后，不仅深入与张女士探讨她的诉求，还着手为她的女儿和外孙女提供社会支持。当她的女儿表达希望能够经济上独立的愿望后，社工帮助其女儿先是做志愿者再到一家社会组织工作。同时，张女士在与女儿关系缓和后，也在社工努力下参加公益活动做志愿者，将自己更多精力放在公益工作上。

在案例2 中社工发现崔某及其丈夫长期以来家庭网络和社会资本相对薄弱，由于长期上访，他们在自己生活的社区中也会因此遭受“污名化”。这使得他们会主动或被动地与外界隔绝，很少参与社区活动。有一次社工在与信访办开会的时候，信访办领导向街道工作人员提出对他们进行社区隔离，避免他们与其他居民接触，让他们感到孤立无援。在现场，社工对这个想法提出反对意见，并告诉众人应该想办法鼓励他们参与社区活动，让周边人关心他们，更好地融入到社区。之后，在他们的努力下，这家人开始参与社区活动，居委与他们建立了比较好的关系，他们也会给社区中高龄独居老人提供服务，并得到周边邻里的关心。这让他们感受到了温暖，逐步减少上访，回归正常生活。

上访者不依不饶的抗争行为常常被解释为刁横、不通人情世故。有的独来独往不再与人打交道，有的退缩回自己的家庭，还有人会和遭遇相似的人们走在一起寻找安全感。前两类上访者在不能够获得外界支持走投无路的境地的情况下，会选择极端的方式进行抗争，第三种则会形成信访部门最头疼的群访、集访。

在实践中，我们也发现上访者是希望参加社区的活动得到周边的认可，特别是对于那些刚刚开始上访的服务对象，一旦被边缘化和排斥，他们要么是家庭成员抱成团，要么就是和自己遭遇相似的人打成一片。人作为社会性动物本身就具有社会交往的需要，如果切断了正常的社会交往，只能逼迫上访者慢慢退到“灰色”的交往地带，甚至不与人交往。社工要做的就是帮助他们重新建立与社区的联系，让他们能够参加各类社会活动。社工帮助服务对象扩展社会资本，获得信心的同时，得到更多的社会支持。这让他们慢慢融入正常的生活，而不是被污名化以及自我标签化。

四 总结与讨论：关系再造—柔性治理的内在机理

本文通过对专业社会力量介入到社会治理这样一种有中国特色的现象进行分析，并引入非正式关系这个概念来重新认识社会组织在这个过程中所发挥的角色以及运作机制，并把这种机制概括为 “柔性治理”。

随着城市化以及生活方式的改变，中国城市基层社会的关系纽带发生了断裂，呈现原子化的状态。由于社会共同体建设滞后以及缺乏矛盾缓冲带，基层政府在解决纠纷、矛盾以及维护稳定的问题上陷入困境。在这样的情况下，国家无法与治理客体产生链接，缺乏有效手段施加影响。结合S 市购买专业社会力量介入基层矛盾的经验，可以看到专业社工工作为中立第三方，采用主动介入的方法，运用情感抚慰、资源链接、社会支持、个别化的应对、多元治理手段来化解社会矛盾，相比较其他信访化解力量更加具有灵活性和社会合法性，更加容易获得上访者的信任，进而促进矛盾的解决。

首先，从社会管理到社会治理，国家在强制性力量无法渗透的领域开始慢慢退到后台，但是国家并没有放弃，而是转而通过社会力量来达成基础性权力。新管理主义下的项目制管理模式为国家隐形治理提供了可能。我们可以将这种现象看作是行政性的社会建设，它的目标就是为了重新整合社会关系。鉴于当前中国的各类社会风险和矛盾已经到了不得不重视的地步，而受制于社会的属性，社会建设并不能立竿见影。(44)王春光：《个体化背景下社会建设的可能性问题研究》，《人文杂志》2013 年第11 期。不过由于中国并没有发育出独立的第三部门，因此在行政干预下的社会建设本身会出现两面性。短期来说，对于社会成员的社会关系建立、家庭和睦、增加社会合作、融入社会是有帮助的，但是从长期来看，是否会达到社会建设的目标，避免行政干预下的内卷化趋向，现在还未可知。

第二，以往的研究会把社会力量在治理中能够发挥作用的机制归因于多元主体相互协作的作用，但是这些研究并没有关注到专业社会力量参与社会治理过程中的效用机制。之所以我们把社会力量与服务对象之间的专业关系看作是非正式关系的建立，是因为专业关系是西方语境下的理性关系，而在中国发生了三个方面的转变。首先，从表现形式来看，专业关系与传统情感、关系以及政府的干预相结合，并不是也不可能是纯粹的理性关系。其次，从关系建立过程来看，中国本土的专业关系是主动的以及实质性的交往关系，这更像是朋友、家人式的非正式关系。再者，从关系效用来看，中国的专业关系不仅是为了解决服务对象自身问题，还有政府治理问题，以及着眼于未来的改变。

社会力量的柔性治理是国家建设的“情感动员”和社会建设过程“权力非正式运作”的发展和进化。隐形的国家权力通过社会力量来调动社会成员的情感，重建社会关系，从而达到社会治理的目标。相对于西方的理性，中国人更加感性，因此重视情感、关系是我国重要的治理资源，即使在技术不断发展、制度不断完善的背景下，都不应该舍弃。同时，运用非正式关系进行治理也给未来的社会治理带来更多的可能和想象。

社会的建设有其内在规律，在社会风险不断加大情况下，国家应该更加重视社会组织建设，给予一定空间，鼓励社会组织更多投身到社会建设，加强社会共同体建设、促进人际关系和谐，建立矛盾的协调机制和应对机制，更好地化解各类风险。