基于产城融合的邵阳东部城镇群国土空间规划研究

熊 毅 郭金泽 康君颖 贺木兰 晏书琪 邓云叶

(邵阳学院城乡建设学院，湖南 邵阳 422004)

我国城市正处于转型升级的新时期，城市化进程不断加快，但由于缺乏科学、合理的规划，产业发展与城市发展不能有机融合的现象非常突出，城市发展过程导致产城分离，形成了很多“空城”和“睡城”，造成土地等社会资源的极大浪费并严重影响城市化进程。

产城融合发展的科学内涵体系，提出产城融合要注重城市规模、空间尺度、适宜产业、动态演进、以人为本等问题[1]。邵阳市东部城镇群作为全国首批产城融合示范区之一，应以目标为导向，遵循一人为本、因地制宜的基本原则，并从科学规划、产业升级、产城互动、环境提升、特色塑造、城乡一体等方面提出国土空间规划背景下产城融合发展的总体思路和主要路径。

1 产城融合与国土空间规划

1.1 产城融合内涵剖析

张道刚首次提出产城融合理念时指出：城市没有产业支撑，即便漂亮，也就是“空城”，产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”[2]，城市化与产业化要有对应的匹配度，不能一快一慢,脱节分离。之后学者在此基础上，在经济、社会、环境等领域不断拓展和剖析。

产城融合是以城市为基础，以产业为城市发展驱动力，通过调整产业空间发展与产业经济发展，做到以产业为保障，来带动城市更新与完善各项服务配套，以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式[3]。从而有利于城市土地集约化、增加人口就业、促进城市配套更新、完善功能系统、构建城市新生态体系[4]。

1.2 国土空间规划内涵

国土空间规划是一种以国土空间为对象的规划。国土空间规划主要就是指由自然资源部门针对我国国土资源及空间条件进行合理开发和整治，在确保合理利用的基础上做好保护工作，而体现出国土空间的综合战略部署，推动区域的协调可持续发展[5]。在发展的新时期，为了避免造成严重的国土资源浪费或较为严重的地区发展阻碍，国土空间规划的编制单位应具备更强的战略性思想，保持与时俱进的发展策略，维系社会稳定以及推动地区高速可持续发展。

2 邵阳东部城镇群产城发展解读

2.1 用地规模特征

邵阳市东部城镇群范围包括邵阳市辖区、邵东市、邵阳县、新邵县、隆回县的行政辖区，总面积为8 775km2。常住人口482万人，占全市总人口的62.7%。邵阳东部地区生产总值达到1 066.91亿元，占市域生产总值的69.72%，是邵阳市经济的支柱。邵阳东部城镇群旨在打造“湖南省域副中心城市”“湘中湘西南经济文化中心”和“全国区域性综合交通枢纽”。

2.2 发展存在的问题

2.2.1 城镇发展分化严峻，城市基本功能薄弱

邵阳市东部部分城镇已经成为少数经济发达的特大镇，但其周边存在总量超过70%的镇区人口不足1万人的小城镇，因此形成了多处以特大镇为中心的发展服务圈。但是作为特大镇，城市社会服务设施和城市基本功能薄弱，人口城市化难度大。如，新邵县陈家坊镇、邵东市廉桥镇等特大镇在医疗卫生，文化教育等方面与县城差距极大。

2.2.2 新区住房入住率低，职住分离情况严重

新房入住率和职住分离比是判定新区产城融合的重要指标。商品房空置率在5%～10%之间为合理区，10%～20%之间为危险区，20%以上为严重积压区[6]。

经调研数据得知邵阳市东部城镇群新房入住率较低，部分城镇新区严重积压。开发商在利益的驱动下，快速开发房产，并通过各种手段营销售卖，但因基础设施配套不全等多种原因，新区新房入住率较低，部分新区出现了“空城”现象。

2.2.3 产业入驻困难，产城互动不足

邵阳市东部城镇群地理空间位置相对较为偏僻，大部分地区经济水平落后，人口流失严重，劳动力不足。城镇群空间跨度范围大、特色中心距离远，因此，商贸物流、房地产业、特色景区、交通网络和基础设施建设发展规划难度大，很难融入跨省大旅游圈。邵阳东部现有装备制造、化工、纺织、生物医药、农副产品加工、建材等传统产业，高新技术产业入驻困难，传统产业又与城市互动不足。

3 产城融合背景下国土空间规划策略研究

3.1 产城规划先行，实现产城互动

产业的不断发展，带动着城市基础设施建设与社会功能的不断完善，进而继续带动产业的不断升级与发展。邵阳第二产业发展较为出众，主要突出在煤炭开采、农副加工业，工厂主要分布在城乡交界，满足出口与内销需求，支撑起邵阳市区的主要经济流通。

邵阳工业用地分布较为集中在东部地区，基础设施建设与居住地分布于城市中心，在城市外围建造公园等娱乐设施，可供给周围村镇发展特色旅游业，从而带动整个区域的经济发展。

3.2 坚持以人为本，奉行因地制宜

产城融合应体现以人为本，积极扎根于人民。以城镇化为焦点，提升就业创业程度，改良栖身前提，进步基大众服务程度，构建宜居易业的良好环境，使全部住民同享产城融合的建设功效。对于邵阳东部城镇群，努力优化产城布局，发展优势产业，开创新产业，推进产城融合示范。相比大城市，我国的小城镇普遍存在基础设施落后和相关人才缺乏的问题[7]。实现人才培育、乡村振兴等体现民生的目标，实现共同繁荣等战略，推动全市共同繁荣发展战略，让产城融合成果惠及全市人民。

3.3 优化生态环境，聚力特色

国土空间开发是推进生态文明的首要任务，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》在国土空间规划编制要求方面提出：“坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复……”优质生态环境是产业良性发展与城市建设出彩的前提。邵阳地处丘陵地区，植被丰富，又有资水等河流，环境资源丰富。因此应加快建设绿色机关，积极推进污染整治，努力倡导绿色与低碳行动。

3.4 推进城乡一体，助力乡村振兴

在全面建成小康社会和彻底打赢脱贫攻坚战的同时，应该推动脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接。首先，应该针对邵阳东部城镇特色农业，大力扶持都市农业，促进城乡和产业融合发展，加强土地统筹管理，探索集体土地利益共享机制。对集体经济进行创新式发展，加快集体经济的发展力度。其次，加快村改居和城市更新改造，推进新型农村社区建设，提升乡村生活品质，不断进行农村环境的整治与建设工作。最后，创新农村基层社区治理和外来人口融入体系，打造共建共治共享的格局。提升农村社区基本公共服务和社会保障水平，推动村民向现代市民转变。

4 对当前我国国土空间规划与产城融合的启示与借鉴

4.1 完善国土空间规划理念与流程

当前国土空间规划存在着诸多不确定因素，加上管理与机制不健全，导致规划方案较为混乱与缺乏协调性。现阶段编制方案也在摸索前行，许多规划存在的问题还在具体理念层面。国土空间规划理念与流程的升级关键在技术层面，国土空间规划工作过度依赖于国土空间规划人员，因此要加大人才的培养，努力专注于技术层面的创新与优化，减少较多的管理漏洞与冲突。可以注重实现人工智能与国土空间规划的有效结合发展，全面系统地分析国土空间资源[5]。

4.2 完善产城融合模式与发展战略

在新型城镇的建设中的产城融合工作应该充分借鉴已有的产城融合经验，做好科学的规划和设计，促进区域经济高速发展。首先，要制定符合城市实际的产业发展和升级战略目标，找到优势产业，发展特色产业，实行产业优化；其次，搞好新区的社会事业的发展，完善社区服务建设，增加社会服务量，实现以人为本的发展理念；最后，要对城市土地进行深度分区，优化城市功能，确保每块地都有其优势，并且注重其灵活性，加强公共服务层次网络体系的建设[8]。