基于生活圈理念的城市新区公共服务设施优化配置研究

曾茜

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

0 引言

近年来，生活圈理念逐渐受到规划领域的关注。2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》首次提出“构建15分钟生活圈”的要求。住房城乡建设部2018年发布的新版《城市居住区规划设计标准》中将“15分钟生活圈居住区”“10分钟生活圈居住区”和“5分钟生活圈居住区”作为居住区规划和设施配置的核心对象。国内各个城市也相继开展了以构建生活圈为核心的相关规划实践工作，例如上海出台的《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，雄安“十全十美”生活圈建设等。生活圈是指居民以家为中心，开展包括购物、休闲、通勤、医疗和社会交往等各种活动所形成的空间范围或行为空间。社区生活圈的核心是人，以人为本是生活圈规划的出发点。一方面，生活圈更加注重人的活动与体验，将人的数量和活动范围作为物质空间组织的重要依据，融入规划内容当中。另一方面，生活圈更加关注人的多元化需求，探讨不同生活圈不同人群结构下需求侧重，从而实现公共资源的均等化、精准化配置。

1 新区公共服务设施配置现状问题

新区高标准建设、高质量发展、高水平人才聚集等特征，确定了其公共服务设施水平需求更高，居民生活需求更加多元化、差异化。而传统规划依托行政体系，层级复杂，通过机械套用技术刚性指标来配置公共资源，无法有效应对社会快速发展带来的动态变化，在规划实施过程中，容易暴露出以下问题：

1.1 设施配置标准固化

传统公共服务设施配置通常以分类分级的计划分配思路，利用千人指标和服务半径实现设施空间配置。具体做法为基于人口数量和千人指标测算处设施所需总量，再根据行政单元或服务半径进行空间布局，这种定额配置模式忽略了居民的需求，将具体需求僵化为技术指标，对不同社区在年龄结构、需求结构等方面存在的差异缺乏相应。而事实上，新区的公共服务设施配置要求普遍高于现行门槛标准，以重庆两江新区为例，在幼儿园配置过程中，两江新区教育主管部门多次反馈规划控制的建筑面积难以满足现有使用需求，使规划在实施层面遇到困难，这体现了新区需求结构的差异，用同一套规划标准无法满足高品质的现实需求。

1.2 设施供给种类单一

传统公共服务设施配置类型主要包括教育、医疗、公共文化、体育、社会福利等基础保障类设施，一定程度上有利于公共服务设施体系的完整性，但对居民日益增长生活需求缺乏响应。部分新区在工业开发阶段的功能特征为产业主导，产业人群与常住人群行为规律不同，因此在服务设施配置上必须考虑其特殊性与差异性。此外，新区高品质、开拓性发展必然带来开放包容的城市社区形态，例如国际社区、创新社区等，这类人群的需求特征也应有与之对应的设施匹配。因此简单按标准供给的设施类型，无法应对新区多元化的人群需求。

1.3 设施布局缺乏统筹

新区开发时序较长，建设重点因时期差异容易导致空间分散化，公共服务设施难以同时兼顾，容易出现产业先行、设施建设滞后的问题。与此同时，新区内功能复杂，许多新区内老旧场镇、保障性住房、新建商品房呈现出新旧并立的特征，公共服务设施品质参差不齐，“高质量”理想的规划配套与的现实“低品质”的服务设施严重不匹配。此外，现状公共服务设施未采取统一建设模式，管理粗放，环境不佳，都会为新旧居民造成极大不便。

1.4 规划控制弹性不足

新区发展具有较强的动态性，由于城市人口动态增长、发展战略调整、重大项目招商等原因，控规可能面临调整优化，公共服务设施需求相应发生变化。尤其是以前期以产业开发为主的新区，在发展过程中势必面临退二进三转型需求，由工业功能向城市综合功能转变的过程中，必然会带来人口增加和公共服务设施需求增加。过于刚性的公共服务设施配置难以动态实现公共资源最优配置，急需中观层面的管控抓手加以辅助，以便在更大范围内完善和评估设施布局的科学性。

2 公共服务设施优化配置策略

2.1 结合行政边界和出行特征划定生活圈范围

新区的社区生活圈是对未来居民与社区公共资源联系的组织建构，划定适宜的规划管理单元能更有效的引导公共资源配置。根据我国第六次人口普查，全国平均社区人口约0.83万人，平均街道人口为10.41万人，其中人口数量在5万~10万人的街道居多。《城市居住区规划设计标准》对生活圈的人口规模也有明确界定：15分钟生活圈常住人口在5万~10万人之间，10分钟生活圈常住人口约1.5万~2.5万人。5分钟生活圈服务人口在0.5万~1.2万人之间。由此可见，社区生活圈与行政管理人口规模有较强的耦合关系。因此生活圈划定中应遵循以下几个方面原则：①衔接行政管理单元。考虑生活圈的可实施性，生活圈范围划定应当建立与行政管理单元对应的衔接关系，可以是行政管理单元的优化组合，通过明确社区生活圈人口管理、设施建设的主体责任，推进社区生活圈的建设发展；②注重空间特征分异。不同居住形态决定了人群构成和居民需求，社区生活圈划定应结合建筑密度、容积率划分的典型人居空间类型，考虑服务半径和人居规模的双重要素，划分不同居民特质与空间属性的生活圈；③符合居民出行行为特征。社区生活圈是以人的行为作为基础的，以重庆山地城市为例，河流水系、山丘台地等自然要素对人行为有较强的阻隔作用，一定程度上决定了生活圈形态。范围划定时应以自然要素作为地理边界，同时避免城市重大设施对空间单元的分割。

2.2 以需求为导向完善公共服务设施配置标准

人的多元化需求是生活圈关注的重点。新区类型丰富，包含产业型新区、文旅型新区、城市综合新区等多种类型。同时新区人口结构复杂，既有迁入区内的高端就业人口，还包含大量安置人口，各年龄阶层均具备。因此新区在公共服务设施配置上应充分考虑多元性。①提升基础服务。基础服务指的是居民基本生活所需保障类服务，包括社区行政、文体、教育、医疗、养老等。应遵循公平性、均好性的原则，优先满足老年人和儿童的活动需求。依托社区服务中心，提供日间照料、居家养老等服务，构建医养结合的基层养老服务体系；积极发展学前教育，在建设公办幼儿园的基础上，根据需求增加婴幼儿托管中心、青少年培训等设施，鼓励设施类型多样化。在公共服务设施标准上，新区秉承高标准建设理念，设施配置标准往往高于建成区，并建立统一的公共服务设施配套体系及标准；②增加品质服务。考虑新区不同居住人群的异质化需求，提供与之相应的品质服务，并在用地布局上预留设施位置。例如针对国际社区的人群特征提供国际教育、国际医疗、信仰服务等国际化的生活服务，创造开放包容的文化氛围；针对高端人才提供创新创业及政务服务，植入低成本创业办公空间及多元社交娱乐空间，营造社区创业环境。

2.3 以社区中心为载体统筹公共服务设施布局

《城市居住区规划设计标准》《上海市15分钟社区生活圈规划导则》均提出公共服务设施集中设置建议。实践证明，将使用频率高、关联度大的设施集中布局，不仅有利于公共服务设施的集约共享，还有助于集聚人气营造良好的社区生活氛围。不同于老旧社区自发形成的生活圈，新区可以通过建设社区中心的方式来引导未来生活圈的形成。借鉴新加坡、苏州、天津邻里中心实践，社区中心的服务半径宜控制在500~800m，约10min步行距离，以满足各年龄阶层居民使用。社区中心不仅是政务服务中心，更是集公共服务、生活服务、商业交往为一体的“一站式”的多功能社区中心，涵盖了包括社区政务服务、商业、餐饮、运动、教育在内的大部分社区服务功能。在空间布局上，社区中心需与城市交通站点、公园绿廊、中小学充分结合，便于居民到达集散，创造复合共享型社区综合服务圈。在建设实施上，新区的社区中心宜采取模块化建设，各项设施应整合资源、统筹使用，可根据街道和社区的人口结构变化，以及基层公共服务需求的变化情况，调整设施内部服务功能，体现各社区的特色。

2.4 以生活圈为单元进行公共服务设施动态评估

社区生活圈与人口空间分布、居民行为特征和社会资源配置有较强的关联性，因此将社区生活圈作为全新单元融入现有规划体系中，并在生活圈范围内进行公共服务设施供给—需求关系动态评估，具有较强的科学性和可操作性，也是目前许多大城市尝试的做法。将社区生活圈单元作为控规实施评估单元，可有效衔接社会治理单元与控规管理单元的脱节，建立生活圈层面空间指引与落地管控的平台。其具体做法是：依据划定的生活圈单元进行人口动态变化、用地设施供应及空间资源的匹配分析，得到各项设施规划存量、需求量及缺口情况，形成评估报告。在控规修改或专项编制时，编制单位可调取出评估报告，再结合编制区域内人口规模、人口结构、出行要求、实施情况等方面，确定如何对单元内设施及用地进行优化调整，例如在不满足15分钟生活圈设施配置要求的区域，集中增设缺口设施等。评估报告对控规优化调整中设施规模及空间布局有重要的指导意义，报告将统一纳入局信息中心平台，作为后续规划落地的依据，并实现动态更新。

3 结语

生活圈理念是从过去“以物为本”的城市发展观到“以人为本”的城市发展观的转变，新区作为规划新理念、新技术的“试验田”，肩负着创造高品质生活的重要使命。公共服务设施作为新区建设中不可或缺的一部分，需要在新理念的引导下，从配置标准、空间布局以及规划管理等多个方面加以优化落实，只有在实践过程中不断更新和完善方法，才能在生活圈落地层面取得更好的成效。