国土空间规划的现实困境与突破路径研究

凌辉

（赣州市自然资源局赣州经济技术开发区分局，江西赣州 341000）

加强国土空间规划工作，就是对一定范围内的国土空间开发保护工作中，对于时间以及空间等方面做出合理的规划，在各项开发保护建设活动中，国土空间规划在其中起到非常重要的参考作用。基于地理角度上进行分析，要想促进国土空间规划工作可以实现顺利开展，首先需要处理好发展与保护之间存在的关系，以及不同利益群体之间存在的关系。

1 目标方面存在的困境与突破路径

在国土空间规划工作中，首先无法明确目标，主要体现在不能明确选择发展性规划还是管控性规划。首先，基于规划目标角度上进行分析，通常可以将规划划分为发展性规划与控制性规划两种形式。发展性规划在内容上主要涉及区域规划、城市规划、开发区规划、产业规划以及旅游规划等方面，而控制性规划主要体现在了环境保护规划、生态规划以及土地利用规划等方面。

如今，基于现代社会经济发展背景下，对于国土空间规划总体目标提出更高的要求，需要实现对国土保护、开发、整治以及利用等方面的统筹工作，引领高质量发展，最终实现国土空间治理体系以及治理能力的现代化。其中，保护与整治属于管控中的内容，而开发与利用属于发展中的内容。因此，对于国土空间规划而言，并不是单一的管控性规划，同时也不是一般的发展性规划，而是处于管控性规划与发展性规划中间，属于两者之间的有效结合。针对这种现象，在开展国土空间规划工作时，不但要严格遵守管控性规划中的相关要求，同时还需要严格按照发展性规模规律，充分利用各项资源，才能在社会发展中发挥一定的服务作用。

因此，在国土空间规划过程当中，不能只将重点放在国土资源与发展等方面，同时也不能只追求国土资源保护与整治，而是应该高度重视生产、生活以及生态效益之间的平衡性。对于生态效益而言，没有最大值只有最小值，与耕地面积指标之间具有一定的相似性。同样，在生活方面，也没有最大值只有最小值。通常情况下，在面对管控性规划时，可以选择问题导向的规划方式来进行，其中正指标只有最小值没有最大值。在面对发展性规划时，应该选择应用目标导向法，从而完成对规划的编制工作，其中正指标没有最大值只有最大化，负指标没有最小值只有极小化。国土空间规划是将发展性规划与管控性规划进行结合的综合规划，在对规划方面进行编制时，应该选择使用问题导向与目标导向相融合的方式。

2 价值权衡方面存在的现实困境与突破路径

对于发展性规划而言，主要是严格遵守以人文本的基本原则，而在管控性规划中，主要是充分考虑生态方面。如今，我国各个领域已经加强了对生态优化的研究工作，严格遵守以人为本的基本原则，其中“人”主要体现在当地居民、客商、开发商以及当地政府等多个方面。对于国土空间规划中所涉及的这些方面，每一个方面都不可以出现问题，比如如果当地居民没有在其中获取到相应的利益，那么就很难得到居民的支持，从而会对国土空间规划工作开展形成一定的阻碍。

因此，在国土空间规划过程中，不但要满足一定的先进性，同时还需要满足一定的可行性要求，也就是不能只对规划对象进行分析，应该将重点放在区域发展上。在我国传统的国土规划中，主要是将发展作为规划中的重点内容，而没有对人与自然、现代与历史之间的关系进行有效协调。首先，明确产权关系，同时签订相应的契约合同，从而可以为双方利益提供非常重要的基础保障。同时，还需要对准确定位利益相关主体角色，比如政府部门所承担的基本职责，就是在组织规划过程当中，开展相应的协调与引导等工作，不能干涉企业经营过程中的各项活动。其次，对利益相关者与国土空间治理机制的完善工作。如今，我国相关部门逐渐加强了对治理现代化与法律政策的完善工作，在对实际情况与发展目标全面了解的基础上，可以为利益相关主体参与空间治理机制提供非常重要的保障作用，同时有利于利益主体全面掌握相关信息。另外，还应该构建出完善的激励机制，使利益相关主体对自身职责进行全面落实，从而在最大限度提升长期绩效水平。

3 编制过程中存在的现实困境与突破路径

在我国“省级国土空间规划编制指南”当中明确提出，省级国土空间规划是编制省内相关专项规划、本省内各市县等下位国土空间规划的基本依据，对于市县级规划编制工作提出一定的限制要求。但是，在实际的实施过程中，存在很多规划制度并没有得到全面落实，如果在规划过程中需要采取自上而下的编制方法时，应该采取先编制、发布全国的，后编制发布省域的，通过这种规律进行推进，从而才能有效保证下级可以服从上级。

在实际的规划过程当中，一定要充分考虑人们的基本诉求，严格遵守以人文本的基本原则，采取自上而下的方式收集各类资料，主要包括统计信息、遥感信息等，在此基础上构建统一的基础数据库与图库等。其次，采取自上而下的方式准确定位空间格局。在最开始的时候，应该明确大的空间格局，与主题功能区规划相比具有一定的相似性，将其划分为四个大的主体功能区。对统一国土空间规划的框架进行合理划分，一般在内容上主要体现在结构框架、技术标准等方面。结合实际情况对国土空间规划的基本原则进行明确，同时严格遵守有效的指导思想。最后，明确重点区域保护对象，同时对占用的国土空间位置以及面积等做出相应的要求，比如，不能进行开发的区域，应该将其定为禁止开发区，另外，还体现在重点开发区以及交通枢纽等方面。通过采取自上而下为主，以及上下互动的主要形式，可以实现各级国土空间规划之间的有效连接，通过这种方式不但可以将地方以及地层次区域的特殊性以及发展需求等充分体现出来，同时还能充分体现出人的核心地位，基于宏观角度上进行分析，可以避免国家在大局发展方面出现的问题。

4 规划对象方面存在的问题

针对于自然物质循环、能量循环、水循环以及生态安全等方面，地理单元在其中占据非常重要的基础位置，因此在国土空间规划以及编制等环节中，一定要将地理单元的参考作用充分发挥出来，并加强对各项管理指标的确定工作，尤其是在对承载力进行明确时，一定要从这一角度进行深入分析。但是，因为受到发展性诉求的影响，主要是在行政单元基础上开展的，针对这种现象，在国土空间规划中，还需要对行政区域范围内的国土空间规划工作引起高度重视。因此，在具体的编制过程中，需要明确地理单元与空间规划的编制顺序。基于理论角度上进行分析，首先应该完成对地理单元空间规划的编制工作，然后在对单元内部想联系的行政区域空间规划进行编制。但是，结合目前的实际情况进行分析，随着各地区地理单元空间规划工作的不断推进，还存在部分地区没有认识到地理单元空间规划工作的重要性，这种问题的存在，对行政单元国土空间规划编制工作的科学性以及有效性产生一定的负面影响。

针对这种现象，首先需要完成对地理单元空间的规划工作，尤其是面对规模比较大的自然地理单元战略性规划工作时，需要高度重视整体性的管控指标，然后采取有效的协调方式，将各项指标分解贯彻落实到行政区域中。基础全国范围角度上进行分析，在对国土空间规划进行编制时，在系统上需要满足一定的完善性，在对时间、进度以及成本等各项因素深入分析的基础上，可以采取有效的转变方式，也就是先采取自上而下的形式，完成对战略性规划的编制工作，在这一过程中应该保证满足一定的权威性以及指导性等要求，同时根据实际情况对承载力、生态安全等指标进行明确，从而实现对主体功能区的合理划分。在以上工作完成之后，在采取自下而上的方式，从而对系统性的规划进行合理编制，保证全面落实相关控制指标以及任务等。

5 结语

综上所述，基于现代社会经济发展背景下，加强国土空间规划工作对于整个社会经济发展有非常重要的促进作用。针对目前国土空间规划方面存在的现实困境，全面认识国土空间规划编制对于科学性以及严谨性的要求。因为国土空间规划中涉及的内容比较多，所以在编制工作上具有一定的复杂性，只有基于地理学的角度进行深入分析，才能够找到有效的突破路径，从而使国土空间规划工作可以顺利开展。