我国油气勘探开发合作的相关法律问题研究

王 霜，陈 明

（1.中国石油化工股份有限公司西南油气分公司，四川 成都 610041；2.北京市京师律师事务所，北京 100025）

1 开展油气勘探开发合作的时代背景

十八届三中全会《决定》提出“积极发展混合所有制经济”。2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”。油气领域的混合所有制改革，主要体现为油气勘探开发合作。一直以来，油气勘探开发合作被视为混合所有制改革的深水区、油气体制改革的深水区。当前无论是从落实国家政策，还是从降低高企的油气对外依存度，又或是应对紧张的国际政治经济局势等角度而言，加大国内油气勘探开发力度都是油气矿业权人面临的重要且紧迫的任务。

自2005年以来，国家虽先后出台了各项鼓励油气勘探开发合作和进行油气体制改革的政策，但法律法规的配套修改却无法跟上，导致影响我国油气合作的错误认识、问题和风险因素层出不穷，给合作双方带来不便，甚至重大经济损失和官司。从国际石油勘探开发的合作情况看，主要产油国基本都以立法形式确立了产品分成合同模式作为油气领域吸引外部投资和技术的主要方式。但国际通行的产品分成合同模式在我国油气勘探开发合作领域却难以落地，根本原因在于缺乏配套的法律法规做支撑和依据，导致双方的合同约定成为无根之木。

本文在上述配套法律法规尚未跟进、国际经验难以借鉴的背景下，在现有法律框架下尝试提出修法建议，希望能为我国油气勘探开发合作的顺利开展以及政策制定、立法和修法提供有益的帮助。

2 油气勘探开发合作所面对的前沿法律问题

2.1 合法性问题

在我国，外资进入油气勘探开发领域与中国石油、中国石化和中国海油（简称“三桶油”）开展合作是有明确法律依据可以适用的，即《对外合作开采陆上石油资源条例》和《对外合作开采海洋石油资源条例》以及外商投资产业指导目录或外商投资准入特别管理措施（负面清单）等法规。根据前述法规，外资与“三桶油”签订的石油合同无论是报送批准还是报送备案（以2013年7月18日修法为界限）都有明确的法律条文支撑和商务部的“背书”，具有合法性。

但是，“三桶油”与国内企业，特别是与民营企业开展油气勘探开发合作则会频频遭遇来自各方面的合法性质疑，特别是在2005年2月19日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁布之前。即便国家不时出台各项鼓励油气合作的政策文件（如2010年5月7日《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、2018年8月30日《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》），但由于国家政策文件并未给出现成答案，而矿产资源法及其配套法规侧重于行政管理，甚至部分条文的表述还会引起误解，自然资源部（原国土资源部）或国家能源局也不给此类合作合同予以备案或批准，因此，合作是否合法、什么样的合作模式才是法律认可和保护的，合作各方时常心里没底。对这个问题的正确回答，需要从两方面予以理解。

第一是“法不禁止皆自由”。民事领域“法不禁止皆自由”的法治原则，换言之，只要不违反法律法规的效力性强制性规定就是法律允许的、合法的民事行为。因此，合作是权利人行使自身权利的一种方式，无须得到来自政府或其他组织、机构的认同或批准。合作方也无须为没有明确法律依据而担忧。再者，国家相关政策文件允许和支持的行为在法律上还没有依据，这只能说明立法的滞后，而立法滞后的不利代价不能让合作方承受。

第二是对矿业权法律属性的正确理解。学理通说认为，矿业权兼具行政许可和民事物权的双重属性。矿业权的行政许可属性体现在：①矿业权源自政府的行政许可，“不许可无权利”。②政府通过设置行政许可，只将勘查、开采矿产资源的权利赋予具备法定条件的被许可人（即矿业权人）。③矿业权人应依法行使权利、履行义务和承担责任。④矿业权人的权利、义务和责任不能非法转让、转移和推卸。⑤矿业权的转让应依法经过审批。

矿业权的行政许可属性在矿产资源法和相关政策文件里多有体现，如，矿产资源法第39条规定，“未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款”、矿产资源法第42条规定，“违反本法第6条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。”、《国土资源部、全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》第7项规定，“国有石油企业不得以收取管理费等形式非法转让或转包油气矿业权区块”“国有石油企业应当承担合作区域勘查开发行为所产生的相关法律责任”等。

矿业权的民事物权属性主要体现在《民法典》物权编之中，矿业权人作为用益物权人对矿产资源享有占有、使用和收益的权利。因此，矿业权人可以通过合作合同的约定，借助他人的协作，取得比自身独立运营油气区块更好的经济效益和社会效益，更好地实现民事物权所包含的收益权。

但是，矿产资源属于国家所有的特性决定了矿业权的行政许可属性是其民事物权属性的基础。因此，矿业权人不能违背矿业权的行政许可属性去实现其民事物权属性，即不能以实现矿业权民事物权属性为名，行背离矿业权行政许可属性之实。矿业权的行政许可属性突出体现在矿业权只能授予（或经批准转让给）符合条件的被许可人。这一特性决定了矿业权人与他人的合作不能构成矿业权的非法转让，即不能借合作之名行非法转让矿业权之实，使得法律对矿业权的授予和转让所设置的行政许可和行政审批失效、虚置。

矿产资源法第6条、第42条、矿产资源法实施细则第42条第3项以及探矿权采矿权转让管理办法第15条等法律法规容易使人误以为法律禁止矿业权以租赁和承包等方式流转。这些法律条文规制的重点是以出租、承包等方式擅自转让矿产资源的行为，而非对矿业权租赁、承包等方式的一律禁止。实际上，1986年颁布实施的矿产资源法第3条第4款曾明确规定：“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”，并在原第42条第2款规定了罚则：“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证”。但1996年修改矿产资源法时，上述内容均被删除，这显示出矿产资源法修改的立法趋向。

并且，根据2017年7月27日起施行的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第12条以及最高人民法院环境资源审判庭负责人就该司法解释的“答记者问”，我们认为，前述司法解释和司法意见为矿业权的正常合作和非法转让划定了清晰的界限，即在合作合同中约定矿业权人仅收取管理费、租金或承包费等收益，放弃对合作区块的管理，将合作区块完全交给合作方运作，将所有义务和责任都推给合作方，不再履行矿业权人的法定义务和职责，不再承担相应的法律责任，则这种合作具有明显规避法律要求的许可审批和行政监督的意图，构成非法转让矿业权，除此之外，应为矿业权的正常合作。由此可见，法律为合作划定的合法性边界其实是很宽的，足够合作各方进行各种创新以满足交易的需要。

2.2 矿业权转让与合作模式问题

本文拟探讨的矿业权转让并不是指油气矿业权从油气矿业权人流转到合作方名下，而是指油气矿业权流转到油气矿业权人与合作方成立的合资公司名下。从法律性质而言，两种方式其实是一样的，但由于受让油气矿业权的对象不一样，本文对此予以区分。

《探矿权采矿权转让管理办法》第3、第5和第6条从转让方（矿业权人）的角度规定了转让矿业权应当具备的条件，主要包括：1）转让探矿权的：①自颁发勘查许可证之日起满2年或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；②完成规定的最低勘查投入；③按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；④权属无争议；⑤经批准等条件。2）转让采矿权的：①因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的需要；②矿山企业投入采矿生产满1年；③按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；④权属无争议；⑤经批准等条件。该管理办法第7条规定，探矿权或者采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的条件，这是从受让方的角度规定了受让矿业权应当具备的条件。

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第6条对申请探矿权的一般条件作出了规定，但该条第2款规定，申请勘查石油、天然气的，还应提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气勘查的批准文件以及勘查单位法人资格证明。《矿产资源开采登记管理办法》第5条对申请采矿权的一般条件作出了规定，但该条第3款规定，申请开采石油、天然气的，还应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气开采的批准文件以及采矿企业法人资格证明。前述有关规定即为油气矿业权申请人应当具备的条件。

从上述规定发现，转让油气矿业权面临的主要困难不是来自转让方而是受让方，即受让方无法满足法规所要求的条件或者说缺乏合格受让方。表面上看，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第6条和《矿产资源开采登记管理办法》第5条没有任何歧视性，对国内企业一视同仁，但实际操作中却只对特定国企开放。因此，目前仅有“三桶油”等企业可以通过申请方式获得油气矿业权，理论上，这些企业间也可以互相转让油气矿业权。

综上，由于油气矿业权尚无法转让给其他企业，同样也无法流转到“三桶油”等油气矿业权人与合作方成立的合资公司或其他经济实体名下，因此，双方能选择的合作模式限于通过签订合作合同的方式实现，暂无法选择合资的形式开展合作。尽管如此，实践中，油气矿业权人与各合作方先成立合资公司再以合资公司作为合作主体与油气矿业权人签订油气合作合同，通过在合资合同、公司章程和油气合作合同里作出特别安排的模式，既能回避油气矿业权无法转入合资公司名下的法律限制，又能较好的满足各方诉求，已经受到越来越多的关注和采用。

2.3 资质问题

现行2009年《矿产资源法》第3条第4款规定，“从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”。这一要求在1986年10月1日起施行的矿产资源法里并无规定，直到1996年8月修法时才增加，并保留至今。

在石油天然气勘探开发领域，一般从两个层面看待矿产资源法所述的资质问题：一是实施具体勘查开采作业行为所需的资质条件；二是成为矿业权人所需的资质条件。

在第一个层面，自矿产资源法被修订以来，除地质勘查以外，国家没有针对实施钻井、测井、录井、固井等具体油气勘探开发行为出台过资质要求的法律规定。并且，地质勘查资质的审批已于2017年9月22日被《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》取消；《地质勘查资质管理条例》已于2018年4月4日被《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》废止。根据国土资源部《关于取消地质勘查资质审批后加强事中事后监管的公告》，各级国土资源主管部门今后不再受理地质勘查资质新设、延续、变更、补证等申请和开展审批工作，也不得以转交下属事业单位、协会继续审批等方式搞变相审批。地勘行业的监督管理工作将在实行地质勘查信息公示公开、加大监督检查力度、建立地质勘查单位异常名录和黑名单制度、推进行业诚信自律体系建设和制定标准规范等方面开展。因此，在国家法律法规层面，已经不存在实施具体勘查开采作业行为所需要的资质条件。

在第二个层面，根据现行法规，获得油气矿业权存在出让和转让/受让两种方式。根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第15条的规定，矿业权出让包括批准申请、招标、拍卖等方式。招标、拍卖和挂牌等方式被称为竞争性出让，是国家保障自身作为矿产资源所有者的利益必然采取的方式。

在竞争性出让方式上，从新疆石油天然气勘查区块2015年招标出让和2017年挂牌出让的情况看，对投标人和竞买人实质性的资质条件体现在对投标人和竞买人的性质要求（境内注册、独立法人、实际控制人为境内主体）、人民币10亿元及以上的净资产等方面。相比上述“批准申请”出让方式对资质的要求，招标、挂牌等竞争性出让方式被视为我国油气上游资源垄断体制改革的成功“破冰”。

从现有法律法规来看，在资质问题上，法律关注的是油气矿业权人，而非油气矿业权人的合作方，这并不是法律错漏。如前所述，矿业权只能授予（或经批准转让给）符合条件的被许可人，因此，法律必须关注被许可人是否符合法定的资质条件。法律在设定好成为油气矿业权人所必备的资质条件后，就不必再关注矿业权人的合作方需要具有什么样的资质条件。只要不构成非法转让，矿业权人选择什么样的人作为合作方，那是矿业权人自身的“择偶”标准问题，法律并不干涉。

2.4 作业者的选任问题

在国际石油勘探开发合作领域，一般由参与合作的国际石油公司担任作业者。在我国中外合作勘探开发油气资源领域，国际石油公司先行担任作业者、中方在一定条件下有权接管作业权已经成为合作惯例，体现在相关法规和石油合同之中。

但是，在国内勘探开发油气资源领域，合作方想要担任作业者比较困难，主要源于两个方面：一是国内合作方的作业能力不足。事实上，作业者由哪一方来担任，主要应遵循“谁更有勘探开发和风险控制的能力和水平，谁来做作业者”的原则，甚至不排除由第三方担任作业者的可能性。这是因为作业者的能力和水平直接关系到勘探开发成效、风险控制以及责任承担等问题。而国内合作方由于先天不足，在资金、技术、人才以及抗风险能力等整体实力方面难以与“三桶油”相提并论，如将作业权交由国内合作方行使并不符合前述原则。当然这一状况随着国家油气体制改革的深入和国内合作方的发展壮大应该会逐步转变。二是缺乏配套法规。从规定了作业者的法律法规的具体内容来看，均无法适用于国内油气勘探开发合作。根据现行法律法规，临时用地、征地、建设工程规划、建设工程施工、环评、安全生产许可等行政许可和行政审批事项，必须以矿业权人或其在区块所在地设立的分支机构的名义办理，这就给合作方担任作业者设置了无法逾越的法律障碍。

既然国家法律和政策允许合作勘探开发油气资源，那么也应当允许国内合作方担任作业者（在法律上主要是指允许合作方以自身名义办理征地、环评和安全生产许可等事项）。由于目前这一困境是相关法律衔接不够导致的问题，因此也只能通过完善法律法规来解决。

2.5 民事赔偿责任的分担问题

根据相关法律规定，兼具作业者身份的矿业权人在合作项目中作为直接面向政府和公众履行环境保护和安全生产法定义务的义务主体和责任主体应无异议。但是作为非作业者的合作方是否属于前述责任主体的范围、能否仅因非作业者的身份就能免于承担任何责任呢？对这一问题的回答需要准确认定作业行为的性质。

作业者实施作业行为的原则是既不因作业行为受损，也不因作业行为受益。作业者应根据国家法律法规、合作合同以及双方决议等为双方之共同利益实施作业行为，该等作业行为虽由作业者单独组织实施，但应为代表双方的共同行为，而非作业者的单方行为。该等作业行为的损益应由双方共同享有和承担，除非是因作业者自身故意或重大过错行为造成损害。如果作业者并无过错或仅为一般过错，则双方应按权益比例分担有关民事赔偿责任。

《民法通则》第52条曾规定，企业之间或者企业、事业单位之间联营，共同经营、不具备法人条件的，由联营各方按照出资比例或者协议的约定，以各自所有的或者经营管理的财产承担民事责任。依照法律的规定或者协议的约定负连带责任的，承担连带责任。最高人民法院《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》第9条第1项第2款曾规定，合伙型联营各方应当依照有关法律、法规的规定或者合同的约定对联营债务负连带清偿责任。前述法律规定可视为合作各方分担民事赔偿责任的法律依据。

《民法典》施行后，《民法通则》和《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》已被废止。虽然法律之中已无联营的相关规定，但上述法律理念依然会在司法实践中保留。因此，在实践中，即便由矿业权人先行承担民事赔偿责任，矿业权人亦可依据法律规定和合同约定向合作方寻求部分追偿。

3 结论与政策建议

我国中外油气勘探开发合作的法律体系较为健全、成熟，而国内油气勘探开发合作的立法明显滞后，仍带有较为浓厚的行政管制色彩，不仅滞后于实践，也滞后于政策文件，成为妨碍合作的重要法律因素。对此，这些问题只能通过进一步深化国家油气体制改革并修改相应的法律法规来解决。综上所述，提出以下政策制定或立法修法建议：

1）政策层面

根据近年来油气体制深化改革的实践，“三桶油”以外的企业单独登记石油天然气矿权进行勘探开发，和与“三桶油”合作进行勘探开发，仍然是油气上游开放的两个基本途径。目前企业通过参与竞争性出让登记油气矿业权的政策，已经逐步细化，但国家掌握的可供竞争性出让的区块却不足，因此有必要在实践中落实更为严格的区块退出政策，形成“出让”–“退出”–“出让”的良性互动局面。另外，相对而言，鼓励和规范“三桶油”与其他企业合作勘探开发的政策，仍相对较为概括；建议进一步细化相关政策，包括鼓励国有石油企业提供合作区块、可供选择的合作方式、合作方的选择程序，合作的禁止性事项、合作决策程序等内容。

2）《矿产资源法》层面

①基于油气矿产资源管理的特殊性，建议明确油气勘探开发合作的合法性；②如行政主管机关有要求，可以一并规定合作合同备案或报批事宜；③一并规定油气勘探开发合作的禁止性事项，如禁止仅收取管理费，不参与管理，或以合作为名变相转让。

3）自然资源部层面

①明确油气勘探开发合作的报备要求和程序；②公布适用于混合所有制改革的油气勘探开发合作合同示范文本，规范合作模式。

4）以规范性文件或专项批复的方式，明确油气勘探开发合作方不需要资质。