浅析香格里拉市森林生态效益补偿成效及存在的问题

杨四文 何永华

(香格里拉市林业和草原局，云南 香格里拉 674400)

为保护公益林资源，维护生态安全，2007年，财政部国家林业局印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农〔2007〕7号)，中央财政安排专项资金建立中央财政森林生态效益补偿基金，要求各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金。生态效益补偿对象是承担公益林保护管理的单位及公益林经营者和所有者，具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等，补偿范围是重点公益林[1]。

自2009年香格里拉市启动森林生态效益补偿试点工作以来，市林业和草原局与财政及扶贫部门密切配合，切实加强森林生态效益补偿资金使用和管理工作，提高森林生态效益补偿资金使用和公益林管护工作效率，紧紧围绕“生态受保护，林农得实惠”的目标，积极开展相关工作，监督指导乡镇国有林场(站)结合当地实际划定管护责任区、签订管护合同、组织乡镇森林管护员积极开展巡山管护工作，为做好森林生态效益补偿工作，充分发挥生态公益林的主体功能和三大效益，维护生态安全，实现“管好公益林，用好补偿金”及“生态扶贫，生态脱贫”的目标不懈奋斗。

1 森林生态效益补偿现状及成效

1.1 补偿面积及标准

2009年香格里拉市启动森林生态效益补偿试点工作，根据《2009年新增中央财政森林生态效益补偿资金云南省香格里拉县实施方案》，确定香格里拉县公益林面积847773 hm2，其中：国家级公益林493367 hm2，省级公益林229633 hm2，县级公益林124773 hm2；其中，当年纳入补偿范围的生态公益林面积为140867 hm2，占本市生态公益林面积的16.6%，补偿标准为5元/亩；2011年补偿面积增加到399653.4hm2，占全市公益林面积的47.14%，补偿标准提高到15元/亩。

目前，国家级公益林纳入补偿面积为304786.7 hm2，占国家级公益林总面积的61.8%；省级公益林纳入补偿面积为94866.7 hm2，占省级公益林总面积的41.3%。权属为集体的国家级公益林以及省级公益林全部纳入补偿，权属为国有的公益林将五境、上江、洛吉国有林场及碧塔海、哈巴雪山保护区的66666.7 hm2纳入补偿，县级公益林未纳入补偿范围。

1.2 资金使用管理

为严格落实国家和省级惠农政策，进一步规范森林生态效益补偿资金兑现工作，减少中间环节，节约工作成本，减轻林农负担，保障补偿基金及时足额发放到林农手中，有效预防截留、挪用生态公益林补偿资金的违规行为，本市及时制定《香格里拉市森林生态效益补偿资金使用管理实施方案》，经市人民政府审查后，由市财政局、林业和草原局联发行文将补偿资金下达给各乡镇。公示无异议后，林农补偿资金由乡镇财政所，通过“惠农一卡通”将资金兑现给林农；年底考核合格后，森林管护员管护劳务补助费也是由乡镇财政所，通过“惠农一卡通”兑现给森林管护员；市级统筹资金按照相关规定依法依规统筹使用。

1.3 落实管护责任

自实施森林生态效益补偿以来，香格里拉市切实做好森林管护员选聘和生态公益林管理工作，积极开展业务培训，不断提高管护人员业务技能和知识水平，进一步加强森林生态效益补偿资金的使用管理，确保全市生态公益林管理质量，充分发挥生态公益林的多种功能和三大效益，维护国土生态安全，实现“管好公益林，用好补偿金”的目标。以《迪庆州生态公益林管理和森林生态效益补偿责任状》为依据，市林业和草原局与11个国有林场(站)、哈巴雪山及碧塔海自然保护区管理所签订《香格里拉市生态公益林管理和森林生态效益补偿工作责任状》，国有林场(站)与管护点、职工签订管护责任书，乡镇人民政府与村委会、村委会与森林管护员签订森林管护合同。把森林管护责任落实到山头地块，落实到责任人，管护责任落实率达到100%，初步建立了“全民参与，齐抓共管”的新体系。2011年至2019年，一共聘用森林管护员10576名，签订管护责任协议10576份。

1.4 生态受保护，林农得实惠

实施森林生态效益补偿以来，本市生态环境得到明显改善，林地涵养水源、保持水土能力不断增强，对自然灾害发生频率的降低和强度的下降起到积极作用。据云南省森林资源连续清查估算数据显示：森林生态效益补偿机制的建立和补偿政策的落实，切实促进了本市生态公益林管护工作，对全省森林资源持续增长、生态功能不断提升发挥了重要作用。

2009-2019年，香格里拉市累计投入森林生态效益补偿资金67300.03万元。其中：林农补偿资金42799.66万元，管护劳务费16459.39万元，市级统筹7706.98万元，公共管护334万元。香格里拉市11个乡镇65个村民委员会691个村民小组26979户农户118600人从林农补偿资金中直接受益。截止2019年12月，全市林农户均受益林农补偿资金15864.1元，人均受益3608.7元。与此同时，10576位管护员参与森林管护工作，一共获得管护劳务费收入15637.07万元，人均受益14785.4元。上述两个资金渠道，增加了当地农民的收入，解决了森林管护经费不足的问题。实现了农村剩余劳动力就近转移就业，保障了林农的收益权，调动了林农爱林护林的积极性，促进了林区社会经济的和谐发展，对“三区三州”深度贫困地区贫困人口脱贫致富提供了经济支撑。

1.5 森林资源数量增加、质量提升

通过不断的探索与实践，全市上下对森林生态效益补偿工作认识到位、宣传到位、工作扎实、措施有力、成效显著，森林生态效益补偿政策效应开始显现。 严格的公益林管护，使本市森林资源得到有效保护，森林指标稳步提升，积极有效地促进了森林资源保护工作。2019年本市林地面积为959908.22hm2，森林面积885992.19hm2，比实施前增加29786.79m2；森林覆盖率达到77.60%，比实施前提高2.61%；森林蓄积138272726m3，比实施前增加13051686m3。

1.6 森林资源管理能力得到提升

森林生态效益补偿机制的建立和补偿工作的持续开展，加大了生态环境保护资金的投入，使巡护人员得到增加，基础设施建设能力得以提升，加大了森林草原防火、有害生物防治、森草资源监测、档案管理等工作力度，林业防灾减灾能力大幅提升。

1.7 实现林业产业和农村经济的可持续发展

2011年以来，本市森林生态效益补偿形成了长效机制，通过生态效益补偿及管护劳务费两个渠道惠农资金的连续投入，广大林农从森林生态环境保护中不断受益，农村产业结构从传统农业生产方式向生态效益资金补偿转变，促进了香格里拉市农村社会经济的可持续发展。

2 存在的问题

2.1 森林生态效益补偿标准偏低

香格里拉市属于“三区三州”深度贫困地区贫困县，财政收入很低，没有能力实施综合补偿，森林生态效益补偿资金来源只有中央及省级财政专项补偿资金支持，现行补偿标准(15元/亩·年)确实偏低。这种标准远低于公益林的管理成本和其经济效益，严重地制约了森林生态效益提高[2]。林农虽然从生态效益补偿中得到了一定的实惠，但是生态效益(付出)与经济效益(收益)不成正比，导致林农自觉参与保护森林资源的积极性不高。

2.2 纳入生态补偿的公益林面积小

香格里拉市纳入补偿范围的生态公益林面积仅为399653.3hm2，占全市公益林面积的47.14%，其中：国家级公益林纳入补偿面积为304787 hm2，占国家级公益林总面积的61.8%；省级公益林纳入补偿面积为94866.7 hm2，占省级公益林总面积的41.3%，县级公益林纳入补偿。权属为集体的公益林已全部纳入补偿，国有林公益林仅纳入66666.7 hm2。

2.3 补偿制度不健全，补偿模式单一

国内许多专家学者在探讨我国生态效益补偿存在的问题时提出：中国森林生态效益补偿制度存在的问题表现为补偿支付主体单一、补偿对象及范围界定不明、补偿模式单一、补偿标准不科学以及缺乏多元化补偿资金来源[3]。香格里拉市生态效益补偿也存在上述亟待解决的问题。

2.4 林权纠纷导致生态效益补偿资金沉淀

2011年，香格里拉市完成全市11个乡(镇) 65个村委会691个村民小组26443户林农集体林权制度主体改革，共确权到户集体林地面积407800hm2，涉及林地14124宗，发放林权证11094本，集体林权制度主体改革取得了圆满成功。本市三坝乡安南村中心水磨房村民小组、小中甸镇团结村尼细布细村民小组及联合村诺南保村民小组部分山林存在林权纠纷，多次调解未能达成一致，至今难以确权，未能发放林权证，所涉及村民小组的林农补偿资金无法兑现，造成财政涉农资金沉淀。

3 相关对策和建议

3.1 提高森林生态效益补偿标准

合理的补偿标准有利于维护林权所有者的合法权益，提高广大林农爱林护林的积极性，确保森林生态保护成效。长江下游发达地区的经济水平完全能承载上游森林生态效益补偿标准的提高，从而尽量满足长江经济带生态环境保护的需求程度，实现国民经济与森林生态的可持续发展。建议将补偿标准从现在的每亩15元提高到300元以上，让边远山区真正实现“生态受保护、农民得实惠”的目标。

3.2 增加公益林补偿面积

本市地处长江上游，是长江流域重要的生态屏障，保护好本市生态环境对长江中下游地区生态平衡至关重要。从国土生态安全及国家战略层面增加香格里拉市森林生态效益补偿面积十分必要，应该在统筹兼顾的原则下，区分轻重缓急，充分考虑生态区位重要性，建议将本市生态公益林全部纳入补偿范围内，进一步加大生态效益补偿力度。

3.3 建立生态效益补偿制度，建立多元化补偿机制

国外森林生态效益补偿的经验主要有生态补偿的法制化程度高、充分发挥政府和市场的互补作用、注重私有林的补偿、补偿标准公平合理、补偿资金来源多元化。因此，中国森林生态效益补偿制度的完善应当从补偿支付主体的多元化、明确界定补偿范围及对象、制定科学的补偿标准、补偿资金筹集方式多元化等方面努力[3]。

3.4 加大林权纠纷调处力度，解决资金沉淀问题

将林改遗留的林权纠纷调处纳入地方政府工作重点及议事日程，进一步加大林权纠纷调处力度，解决林权纠纷、核发不动产证，尽快兑现沉淀在财政账户的林农补偿资金，彻底解决惠农资金沉淀问题。