新疆水安全现状与形势浅析

王 新

(水利部新疆维吾尔自治区水利水电勘测设计研究院，新疆 乌鲁木齐 830000)

“十三五”时期，以习近平同志为核心的党中央把治水兴水作为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的长远大计来抓，治水理念不断升华，治水兴水进入一个全新阶段。自治区高度重视水利工作，在自治区党委、人民政府正确领导决策下，新疆水利工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在积极争取水利部支持下，紧紧围绕自治区党委“1+3”工作部署，积极践行“十六字”治水方针，扎实开展各项水利工作，稳步推进水利建设，切实打好水利脱贫攻坚战，水利改革不断深入，通过统筹推进水利发展改革各项工作，初步构建了水资源合理配置和高效利用体系、防汛抗旱体系、水资源保护和河湖生态文明体系、监管体制机制四大体系。

为更好地规划“十四五”期间水安全，必须坚持以问题为导向的工作方法。问题是时代的声音、实践的起点。做好水利工作，必须奔着问题去、对着问题干，正确认识问题、认真查找问题、深入研究问题，把谋划解决问题的思路和措施作为工作的着力点，把真正解决问题作为衡量工作成效的标尺，不断防范化解各种风险挑战，在解决问题中推动水利事业不断向前发展。

1 “十三五”水安全保障现状

1.1 主要成就

“十三五”期间，在有效防范和化解水利行业金融风险的基础上，水利投入持续增长，投资规模再创新高，新疆完成水利建设投资1397.1亿元，年均完成投资279.4亿元，是“十二五”的1.8倍。中央水利建设投资大幅增加，年均投资136.5亿元，是“十二五”的2.3倍。全区水利较好完成了“十三五”规划确定的主要目标和任务，为实现社会稳定和长治久安总目标提供了坚强的水利保障。主要成就有：

最严格水资源管理工作取得成效。自治区政府批复实施《新疆用水总量控制方案》，建立水资源管理责任制；经济社会用水总量逐年减少，由2015年的577亿m3减至2020年的549.93亿m3，农业灌溉水利用系数由0.52提高至0.573。

防汛抗旱减灾能力逐步加强。建设永久性堤防(护岸)1654.4km，完成喀什噶尔河、和田河、阿克苏河等13条流域面积3000km2以上内陆河治理项目55项，特别是对叶尔羌河进行了系统整体治理，有效缓解了当地防洪压力，减轻千年水患，沿岸240万百姓免受洪灾之苦。

重大蓄水、引调水工程建设顺利。阿尔塔什水利枢纽、大石峡水利枢纽等15项水利工程列入国家172项节水供水重大水利工程，数量居全国首位，并且均开工建设，6项已基本完工。大石门等一批山区控制性水利枢纽先后实现截流蓄水，建成卡拉贝利、萨尔托海、楼庄子等19座大中型水库，在建大石峡、玉龙喀什、托帕等16座大中型水库，南、北疆水源工程调蓄能力大幅度提升；额尔齐斯河、伊犁河重大工程加快建设，北疆水网工程体系初具雏形。

农村水利基础设施不断完善。开展了27处大型灌区、103处中型灌区的节水配套改造，对希尼尔水库等5座中型水库等进行了除险加固；强力推进南疆地区沙雅县渭干河灌区50万亩农业高效节水增收试点项目、于田县农业高效节水增收试点建设工作。开工建设了喀什市一市两县、柯坪县等城乡供水工程；完成农村饮水安全巩固提升工程349项，解决农村引水安全人口446万人，农村自来水普及率、集中供水率、供水保证率、水质合格率均达90%以上，2020年5月南疆伽师县城乡饮水安全工程竣工通水，至此新疆贫困人口饮水安全问题全面解决。

水生态文明建设步伐进一步加快。全面建立河长制、湖长制，以河湖长制工作为抓手，清理整治各类问题1352个，改善了河湖生态面貌。实施艾比湖、库鲁斯台草原等一批重点生态治理与保护工程。连续20次向塔里木河下游生态输水和胡杨林重点区域补水，开展额尔齐斯河人工生态补水实践。不断加强水资源保护力度，全区重要水功能区水质达标率达到98.6%。加大地下水超采治理力度，地下水超采区的9个地州市全面完成地下水超采区治理方案。全区完成新增水土流失防治面积8100km2。

水利扶贫工作扎实推进。累计向贫困地区安排水利项目1400余个，投入资金460多亿元，进一步夯实了贫困地区重大工程、农村饮水、灌区建设、田间节水、水土保持、防洪抗旱等方面水利设施基础，为打赢脱贫攻坚战提供了支撑和保障。

监管体制机制逐步建立。成立了水利督查工作领导小组，起草完成了《水利监督工作实施方案》，健全党委政府主导、水利部门牵头、公安等相关部门参与配合的河湖综合执法、联合执法机制，借助河湖长制信息化平台，实现对河湖、水资源、水利工程、水土流失等方面的监管。完成覆盖全区区、地、县三级水利部门和重点流域机构的水利信息平台。

重点领域改革取得积极进展。强化流域管理的水资源管理制度初步建立，河湖长制由全面建立到全面见效，构建了兵地一体的河湖长制工作机制。水权水价水市场改革有序推进，水利投融资机制改革取得积极进展，水利工程建设与管理体制逐步完善，水行政管理改革逐步深化，水管理能力逐步提升，深化水利“放管服”改革，行政许可事项由2016年的21项精简到12项。积极推进流域管理机构、水利工程管理单位分类定性改革。

2020年为“十三五”水利改革发展划上了圆满句号。在新疆水利系统共同努力下，“十三五”规划纲要确定的水利重要指标全部实现，水利发展“十三五”规划目标指标如期完成，水利改革发展跃上了新的台阶。

1.2 存在主要问题

1.2.1水资源均衡和结构性问题矛盾突出

按照最严格水资源管理制度的要求，全区2025年用水总量控制红线目标为536.2亿m3。2020年新疆总用水量549.93亿m3，还需压减13.73亿m3水量。全区大部分区域水资源开发利用程度超过70%，处于过度开发利用状态。由于灌溉面积过大、用水方式较为粗放，现状全区农业用水占比高达90%以上，农业用水过大、单方水产出效益低是全区用水总量超指标的主要原因。

全区节水体制机制尚不完善，节水内生动力不足，各行业整体节水水平不高，尤其是南疆地区各行业用水浪费现象仍普遍存在，工农业用水定额均高于全区平均水平。新疆人均用水量2179 m3，是全国平均值431 m3的5.1倍；万元GDP用水量是全国平均值的6.8倍；单方水产出的GDP仅为22元，仅为全国平均值的15%；农田亩均灌溉水量为550 m3，南疆四地州用水更为粗放，达762 m3。

1.2.2供水安全保障程度仍有待提高

近年来国家加大了对新疆水利的投入，一批重大水资源调配工程相继开工建设，但对形成水资源优化配置格局起关键作用的阿尔塔什等工程尚未发挥效益，北疆水网和南疆环塔里木水资源配置格局尚未形成。叶尔羌河、车尔臣河、阿克苏河、和田河、库山河等控制性工程还未全面建成，全区水库调节库容不足河流径流量的20%，供水安全保障程度有待提高。

1.2.3农村供水保障仍待提升

全区53处大型灌区仅34处列入国家规划，地方配套资金落实困难，中型灌区国家投资总体规模小，骨干以下工程改造缺少资金来源，灌区输配水系统的全面改造任务仍然十分繁重。运行管理机制不健全，管理水平不高，管理维护不到位，灌区信息化建设水平不高，计量设施配套率低，且自动化程度低，影响农业用水管理水平的提高，亟待加强灌区现代化建设步伐。

城乡一体化整体水平不高，覆盖率低；“十一五”以前建设的工程存在管道老化、破损、不同程度跑冒滴漏现象，影响了农村供水保障率；工程管理、长效运行等方面还存在薄弱环节，管理人员技术水平不高，管理不规范，信息化程度低，精准计量设施、精准收费不到位；农村供水执行水价偏低，维修养护经费不足，影响了管理队伍稳定性和水厂良性运行。部分城市与农村存在水源工程缺乏，供水体系不完善，供水水质不达标，工程建设标准低等问题，全区农村供水保障能力有待提升。

1.2.4水旱灾害防御能力亟待提高

新疆河流众多，有防洪保护需求河长8435km，目前已治理达标河长仅占需治理河长的34%；众多河流已建和规划防洪堤防(护岸)工程约11731km，目前仅建成3963km永久性堤防(护岸)工程，抵御洪水灾害的能力弱。喀什噶尔河、提孜那甫河、和田河等重要灾害性河流防洪设施建设滞后，防洪形势严峻；223个中小河流治理项目，虽大部分河流主要险工段开展了治理，但防洪河段较长，受到资金等因素制约，防洪河段的达标治理工作任重道远；1000余条山洪沟得到工程治理的仅有10余条，远不能满足山洪灾害防御需求；列入全国抗旱规划并实施的抗旱小水库工程只有4 座，抗旱连通工程只有46处，远不能满足全区应急抗旱需求。克拉玛依市、库尔勒市等地州府所在的部分城市防洪体系不完善，未达到国家防洪标准提出的防洪保护要求。主要河流和山洪灾害预警预报能力仍有待提升，水文测报体系尚不健全，水文应急监测能力薄弱，抗旱调度系统等仍有待完善。

1.2.5亟待加强系统研究与治理

新疆干旱少雨、水资源匮乏，生态环境脆弱，近年来受水资源开发利用程度过高、水资源条件变化影响，部分河流生态流量不足，河湖生态用水被挤占，水资源供需矛盾日趋明显；与此同时，河流系统性治理工作尚未全面开展，塔里木河四源流向干流稳定输水和平枯年份下游生态用水的问题未根本解决，水生态治理与保护工作欠账多，艾比湖、艾丁湖、乌伦古湖、博斯腾湖等重点河湖需系统治理。目前全区地下水超采区有15个，超采区总面积4.01万km2，年超采量达39.87亿m3。

1.2.6涉水监管依然是薄弱环节

目前全区水资源管理体制机制仍不健全，南疆塔里木河流域水资源管理尚未全部实施统一调度，北疆东疆地区无统一的流域管理单位，兵地之间没有建立统一的水资源协调机构。

水市场调节机制不完善，水价改革与相关配套制度建设推进缓慢，水价长期低于成本价运行，特别是南疆地区，水价整体偏离成本严重，平均农业水价仅为成本水价的40%左右。运行管理长效机制未建立，水利工程管理体制不顺，在供水和防洪调度方面存在权责不清、监督管理体制不顺等问题，水利工程良性运行的体制机制还没有形成。

水利信息化水平较为落后，水资源监测体系不完善，水利信息化水平对行业强监管支持能力明显不足，基层水利人才十分匮乏，现有的技术人才力量无法满足加快水利工程建设的需要。

2 水安全总体评价

2.1 指标体系

参考国家水安全综合评价指标体系和评价方法，结合新疆实际，从水资源安全、供水安全、水生态安全和防洪安全四个维度构建新疆水安全总体评价指标体系，共选择19个指标，对新疆水安全状况进行总体评价。

2.2 评价方法

2.2.1水安全等级划分

引入“水安全度”概念评价区域水安全程度，用W表示，得分范围为[0，1]，根据水安全度的得分，考虑0.6为及格值，作为不安全与安全划分的临界值，之后等间隔分别将不安全和安全又划分为2个等级，将区域水安全程度共划分为4个等级，分别为不安全、较不安全、基本安全和安全，具体见表1。

表1 区域水安全等级划分

2.2.2指标阙值确定

本次水安全评价指标阙值范围确定参考：①目前行业内公认的规范、标准；②国家和新疆颁布的政策法规、相关规划；③全国水安全评价已有成果等。到2035年，全区水安全保障体系初步建成“资源完备、供水有力、洪水无虞、亲水宜居”的规划目标，其中，水资源节约和循环利用水平达到全国领先、供水保障体系位于国内同类地区前列、牢固树立国家西北生态安全屏障、防洪减灾体系短板全面补齐，各指标到2035年安全度应基本达到“安全”等级(W>0.8)；到2025年，实现全区“补短板取得重大突破、供水保障能力明显增强、水生态状况明显改善、防汛抗旱能力有效提升”的规划目标，各指标到2025年安全度应达到“基本安全”等级(0.6

根据确定的各指标阙值范围，采用分段线性插值方法计算各指标的安全度，安全度得分在[0，1]之间，将各指标对应安全度分别为0、0.3、0.6、0.8、1的指标值分别用a、b、c、d、e表示，当某一指标现状值落入a～e某一区间范围内，采用线性插值法确定安全度得分。其中，正向指标的安全度随着指标值的增大而增大，反向指标的安全度随着指标值的增大而减小。

2.3 评价方法

(1)对全区每个指标根据选定的各指标阙值分别进行评价，在[0，1]区间打分，得到各个指标安全度。

(2)根据各个指标安全度按照各自加权重加和，计算全区对应水资源安全、供水安全、水生态安全和防洪安全四大体系的安全度。

(3)对水资源安全、供水安全、水生态安全和防洪安全等权重加和计算全区安全度。

2.4 总体评价

新疆水安全度为0.51，处于“较不安全”水平，其中水资源、水生态处于“较不安全”状态，供水、防洪处于不安全状态，水安全度分别为0.50、0.46、0.56、0.59。计算得到的全区对应四大安全的水安全度见表3。

表2 评价指标阙值确定

表3 全区水安全度计算结果

3 “十四五”期间水安全面临形势

当前和今后一个时期，新疆经济社会发展面临重要机遇，从国际看，当今世界正经历百年未有之大变局；从国内看，我国已转向高质量发展阶段，发展韧性强劲，正在形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局；从区内看，新疆工作全面进入新时代，一是以习近平同志为核心的党中央高度重视新疆工作、把新疆工作摆在事关党和国家工作全局的重要位置，召开第三次中央新疆座谈会，为做好新时代新疆工作指明了方向、提供了根本遵循，二是各类优惠政策叠加增效，三是资源转化潜力巨大，四是稳定红利充分释放，五是人心凝聚提振预期。在面临新机遇的同时，在新的历史起点上，新疆水安全保障也将面临新的挑战。

保障国家和新疆重大战略实施。2020年9月第三次中央新疆工作座谈会提出 “多谋长远之策，多行固本之举，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆”的总体部署，明确了新形势新任务下推进新疆长治久安工作的总要求。做好社会稳定和长治久安工作，需要完善水利基础设施网络，切实提高全区节水水平，以提高生态环境质量，让老百姓切切实实体会到获得感。推动高质量发展，做好丝绸之路经济带核心区建设，助力巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，要求补齐水利基础设施短板，打通水利发展“瓶颈”，完善水资源优化配置的格局，统筹做好水旱灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理工作。全区加快建设国家大型油气生产加工和储备基地、国家大型煤炭煤电煤化工基地、国家新能源基地和国家能源资源陆上大通道“三基地一通道”建设，面对新形势、新任务、新变化，要充分发挥水利对推动全区稳定发展各项事业的战略支撑保障作用。

新老水问题交织。长期困扰社会发展的水资源配置的骨干网络不完善、用水结构不合理、用水效益低、防洪基础设施薄弱、生态建设用水供需矛盾突出等传统治水问题仍未解决。与此同时，气候变化给新疆水资源持续利用带来了挑战。此外，随着国际局势深刻变化，跨界河流保护利用开发不断呈现出新的情况。新老问题相互交织，给新疆治水兴水赋予了全新内涵。

筑牢生态安全屏障。为保护新疆生态环境可持续发展，必须科学配置水资源，全面节约、有效保护和综合管理水资源，巩固生态保护和治理成果，明晰生态用水，还水于生态，系统部署水生态保护修复。全区亟需建立健全水生态文明制度体系，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展和生态环境持续恢复，促进生态和人居环境和谐发展，加强生态脆弱流域和区域的综合治理与生态修复，实现经济社会发展与生态环境保护相协调。

推进治理体系和治理能力现代化。现代化治理体系需要现代化的治理能力，需不断提高水利治理手段和能力的精准化、精细化、精深化水平，加快完善监测、处理、决策、调控等水治理手段现代化建设。

4 结论

受自然条件、历史原因和发展阶段的限制，新疆水利工程短板突出、水安全保障能力不足，新疆人民幸福美好生活受制于水，经济社会发展受限于水，生态安全屏障建设受困于水的局面尚未得到根本改变。新疆水利工作要把水安全风险防控作为守护底线，把水资源承载力作为刚性约束上限，把水生态环境保护作为控制红线，加快建设现代水利基础设施网络，不断完善河湖保护监管体系，全面提升水安全保障能力，建设造福人民的幸福河湖，为新疆维护社会稳定和长治久安提供坚实的水利支撑和保障。