我国重要河湖生态流量保障现状及问题分析

孙 翀，王 猛，张建永，高丽娜

(1.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120；2. 中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，北京 100024)

水是万物之母、生存之本、文明之源，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计[1- 2]。国家高度重视河湖生态保护工作，习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上指出“千万不要把河流都抽干了，要给鱼儿留下生存空间”。河湖生态健康是全面加强生态保护和推进生态文明建设的重要目标，生态流量是维系河湖生态健康的基本要素[3- 4]。河湖生态流量保障程度是衡量生态文明建设水平、绿水青山恢复效果、人水和谐共生程度的重要标志。

1 我国河湖生态流量保障工作进展

近年来，我国先后印发实施一系列政策文件，对生态流量保障提出明确要求。2012年国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，提出“开发利用水资源应维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，充分考虑基本生态用水需求，维护河湖健康生态”。2015年党中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求“研究建立江河湖泊生态水量保障机制”；国务院印发的《水污染防治行动计划》提出“采取闸坝联合调度、生态补水等措施，合理安排闸坝下泄水量和泄流时段，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流”。2016年国家发改委会同水利部等部门联合印发《耕地草原河湖休养生息规划(2016—2030年)》，提出“科学确定河湖生态流量，核定重要江河湖泊生态流量和生态水位，将生态用水纳入流域水资源配置和管理。以流域为单元，加强江河湖库水量和水质管理，合理安排重要断面下泄水量，维持河湖合理生态用水需求，重点保障枯水期生态基流”。2020年水利部印发《关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》，提出“切实依法加强河湖生态流量管理”。

十八大以来，我国河湖生态流量保障取得了积极成效[5]。截止2020年底，已制定215条跨省和省区重点河湖生态流量保障目标，完成235条江河水量分配任务。通过实施黄河、黑河、塔里木河、汉江等流域水量统一调度[6- 8]，黄河干流实现连续20年不断流，黑河下游东居延海连续15年不干涸，塔里木河下游台特玛湖形成水面约500km2，汉江下游水环境、水生态得到改善；开展河北山西向北京调水、引黄入冀补淀、引江济太、珠江枯水期水量调度、华北地下水超采综合治理及河湖地下水回补等工作[9- 12]，实施白洋淀、衡水湖、永定河、扎龙湿地、向海湿地等生态补水，推进长江经济带小水电清理整治及绿色化改造[13]，保障了重点区域供水安全，河湖生态状况得到初步改善。

2 河湖生态流量满足状况总体评价

根据不同流域河湖的重要性、典型性和代表性，考虑河湖生态保护要求、水资源开发利用及工程调控能力等，强化指导和约束作用，围绕全国大江大河干流及主要支流、重要湖泊、河口等重要水域，选取了59条河流、7个湖泊共计66条(个)重要河湖进行重点分析，重要河湖范围见表1。

结合七大流域综合规划、水资源保护规划、主要江河流域水量分配方案、水利水电工程环境影响评价及取水许可批复等成果，考虑控制断面代表性及生态保护重要性等，选择可监控、可调度的断面作为主要控制断面。66条(个)重要河湖共确定120个控制断面参与评价，其中河流控制断面112个，湖泊控制断面8个。采用近5～10年的实测径流数据进行评价。

120个参评控制断面中，生态流量满足状况评价为“满足”的断面75个，占62.5%；评价为“基本满足”的断面20个，占16.7%，评价为“不满足”的断面25个，占20.8%。见表2、如图1所示。

表1 生态流量保障重要河湖范围表

表2 主要控制断面生态流量满足状况总体评价表 单位：个

图1 各水资源一级区生态流量控制断面满足状况示意图

总体来看，重要河湖主要控制断面生态流量满足状况，南方优于北方，干流优于支流，不同流域之间存在较大差异。北方地区生态流量满足程度相对较低，其中海河区、淮河区、辽河区综合评价为“不满足”的断面占比分别为62.5%、45.5%和44.4%。南方地区生态流量满足状况相对较好，其中长江区、珠江区综合评价为“不满足”的断面占比均为7%左右，东南诸河区无“不满足”断面。生态流量满足状况评价反映近5～10年实测径流量与生态流量目标之间的差距，与河湖健康的实际优劣状态并不完全一致。如海河流域的一些河段，生态水量满足状况虽评价为“满足”，但仍存在断流或“有水无流”状况。

3 存在问题及成因分析

3.1 总体分析

本次生态流量满足状况评价为“不满足”的25个断面中，工程调度运行机制不完善的断面有23个，占92.0%；水资源开发利用不合理的断面有16个，占64.0%；相关配置工程未完成或效益未发挥的断面有13个，占52.0%；生态流量专门泄放设施缺失的断面1个，占4.0%，具体情况见表3。

总体而言，重要河湖生态流量不足问题，虽与水资源短缺、天然来水减少等自然原因有关，但主要还是水利水电工程调度运行制度不完善、灌区取用水等水资源开发利用不合理、生态流量专门泄放设施缺失及监督管理能力薄弱等因素所致。同时，规划建设的水资源配置工程未建设或效益尚未发挥等，也影响了部分河湖生态流量的满足程度。

3.2 各水资源一级区存在问题及成因分析

(1)松花江区属于水资源相对丰富地区，但流域水资源分布东多西少、北多南少、边缘多腹地少，与生产力布局不匹配，水资源供需矛盾日益突出。尼尔基水库、绰勒水库等建设时未配套建设生态流量专用泄放设施；生态流量联合调度机制和监管体系尚未建立，水库调度运行未考虑下游沿江湿地及冷水性鱼类栖息繁殖的敏感生态流量要求；灌溉期农业用水与生态用水存在矛盾；重要湿地生态补水效益还未充分发挥。

(2)辽河区属于资源型缺水地区，流域地表水资源量年际变化较大，区内大部分地区存在水资源过度开发问题，水生态系统脆弱。清河水库、柴河水库等水库生态流量泄放设施缺失；二龙山水库、大伙房水库等水库建设年代较早，现行调度方式未考虑生态流量。部分灌区灌溉方式粗放，灌溉期大量挤占河道内生态用水。辽河干流中下游调度未考虑辽河口湿地生态用水，在建辽西北供水及河湖水系连通工程生态补水效益尚未发挥。

表3 生态流量满足状况评价为“不满足”的断面存在问题分析表 单位：个

(3)海河区水资源禀赋条件差、供需矛盾日益突出，流域水资源开发利用率高达106%，受来水减少和水资源过度开发影响，河川径流量明显减少，河流断流现象普遍；白洋淀、衡水湖、七里海多次面临干涸，通过生态应急补水才得以维持。近年来，通过实施华北地区地下水超采综合治理和河湖生态补水，为海河流域生态修复注入了强大活力，“有河皆干、有水皆污”的局面得到改观。但目前，多层级、多部门联动的生态补水长效机制亟待建立健全，特枯年生态水量保障存在困难。

(4)黄河区属于资源性缺水地区，水资源利用较为粗放，农业用水效率不高，黄河流域水资源开发利用程度高，约1/3用于外流域调水，河道内生态水量遭受挤占。黄河上游建有多座大型水库和水电站，其调度运行尚未考虑鱼类产卵等敏感用水要求，黄河下游对河口湿地用水要求考虑不足；渭河、汾河、沁河等支流水资源开发利用程度高，经济社会用水挤占河道内生态用水，湟水、大通河、渭河、泾河、伊洛河、沁河等生态流量上下游联合调度和监管体系尚不完善。

(5)淮河区水资源总量少，水资源时空分布不均、丰枯变化剧烈，资源型缺水问题突出。淮河干流及沙颍河等流域地表水开发利用程度高，枯水年分经济社会用水挤占河湖生态用水；淮河干流及史灌河等支流上下游生态流量联合调度、监管体系尚未建立，上下游用水协调难度大，史灌河流域水资源浪费问题较为突出；淮河干流、涡河已建水库、闸坝众多，生态流量泄放要求和监控手段缺失，部分断面生态流量不足。

(6)长江区水资源总量丰沛，是中华民族的战略水源地。长江干流、汉江、湘江、资水、沅江、澧水、雅砻江、牛栏江、乌江等流域下上游水资源管理与联合调控机制不健全，生态流量保障存在不确定性。嘉陵江、汉江、岷江等支流上部分工程生态流量泄放设施缺失或未按要求泄放生态流量，清江、信江水电站调度运行不规范，部分断面生态流量满足程度不高。汉江流域枯期水资源开发和保护协调困难，流域内外用水统筹难度大。鄱阳湖水系抚河流域农业灌溉与生态存在争水矛盾，下游河道生态流量不能满足要求。

(7)东南诸河区地处我国经济较发达、水资源较丰沛的东南沿海，水资源开发利用程度较低。新安江水库等建设年代较早，未配套建设生态流量专用泄放设施。钱塘江干流曾分布多个重要鱼类产卵场，目前水库调度尚未考虑鱼类产卵期敏感流量过程要求，流域上下游生态流量联合调度、监管体系尚未建立。闽江与晋江流域已建小水电较为密集，引水式电站比例高，小水电需进一步开展综合治理。

(8)珠江区水资源总量丰富，但水资源时空分布不均，局部地区枯水期水资源短缺，枯水时段河口咸潮上溯危及珠江三角洲地区供水安全。西江干流具有珍稀保护鱼类和压咸用水保障任务，流域上下游联合调度机制不健全，影响下游控制断面生态流量。西江支流部分水库、水电站调度方式未考虑下游生态需水要求，部分时段生态流量下泄不足。东江、北江、韩江和南渡江早期建设水库及水电站无生态流量泄放专用设施，水库调度运行尚未考虑下游重要鱼类繁殖的敏感生态流量要求。

(9)西北诸河区为干旱缺水地区，水资源时空分布格局与经济发展布局不匹配，灌区面积大、用水效率偏低，水资源开发利用程度高，经济社会用水挤占生态用水严重，绿洲生态系统敏感脆弱。黑河流域水资源需求与下游生态用水矛盾仍然突出；流域水资源统一管理与行政区域管理相结合的管理体系还不完善。塔里木河水资源开发利用过度，灌溉用水方式粗放，水资源浪费问题突出，经济社会挤占生态环境用水现象仍然严重，干流河道生态及下游河道两侧胡杨林生态水量不足；部分支流控制性水库工程尚未建成，流域上下游水资源联合调度、监管体系尚未建立，生态水量保障难度大。

4 结论与建议

我国北方地区，受水资源开发利用不合理以及水资源条件先天不足、气候变化影响加剧等交织影响，河湖生态流量不足问题较为普遍，尤其是海河区、辽河区、黄河区、淮河区等，水资源开发利用过度，经济社会用水挤占河道内生态用水，导致一些河流断流、干涸，湖泊、湿地萎缩，入海水量减少，地下水位持续下降等一系列生态环境问题。海河流域“有河皆干”、淮河区、辽河区、黄河区部分支流断流问题较为突出，外流域调水成为一些地区不得不采取的措施。南方地区生态流量满足状况相对较好，但局部地区因开发利用方式不合理，早期建设的水库、水电站缺乏生态流量下泄设施，加之不合理的调度管理等，存在一定减水或脱流问题；此外一些重点保护河段的敏感生态流量过程要求还未明确、保障措施尚不落实等。

河湖生态流量保障关系到生产用水、生活用水和生态用水的统筹协调，是一项涉及多部门、多领域、多环节的综合性工作。统筹考虑我国水资源禀赋差异大、供需矛盾突出的水资源形势和生态文明建设新要求，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，立足我国基本国情水情，突出目标引领和问题导向，建立健全重要河湖生态流量保障体系，分期分批合理确定河湖生态流量，加强水利水电工程生态调度，优化生态水量配置和管理，完善生态流量泄放设施，提升监测预警能力，严格生态流量监管等，充分发挥河湖生态流量对水资源开发、利用、节约、保护、配置、调度的基础性作用，保护和修复河湖生态系统，维护河湖健康生态。