宏观管理与市场化运作结合 完善职业教育治理体系建设

郝琳琳

（河北软件职业技术学院 互联网商务系，河北 保定071000）

国家对职业教育发展寄予很高的期望，2019年1 月《国家职业教育改革实施方案》[1]的出台及实施，为职业教育发展奠定了理论基础，并对职业教育急需解决的问题提出了指导性的意见。当前我国职业教育存在职教体系不够完善，技能型人才培养缺乏全局设计，深层校企合作欠缺，人才培养质量水平参差不齐等问题。职业教育发展面临的困境，根源并不限于职业教育本身。职业教育发展需要完善职业教育治理体系，将职业教育发展涉及的教育部门、人力资源社会保障部门、行业企业等多方主体纳入职业教育治理体系中，对参与主体的职能进行整体设计，合理界定职业教育主体的责任与义务。在完善职业教育治理体系的建设中，需要充分发挥政府宏观管理和微观主体市场化运作的优势，明确政府在职业教育宏观管理中的引领作用，并借助现代化技术手段，充分发挥职业教育主体市场化运作的优势。通过公共管理和市场调节的共同协作，推动职业教育主体职能的有效发挥。政府对职业教育在宏观层面的调控，有助于职业教育从系统和协同发展角度出发，实现教育与产业的深度融合，实现职业教育主体功能的对接，沟通和协调主体职能间的关系，形成政策合力，从而全面提升职业教育发展质量。职业教育主体功能的实现，应当充分引入市场竞争机制，在市场化运作的过程中，提升职业教育与培训的实施效率。完善职业教育治理体系建设，在宏观管理与市场化运作结合中，实现职业教育与经济的协同发展，提升职业教育的质量。

一、研究背景

职业教育的发展涉及教育、经济等领域，实现职业教育质量提升，需要完善职业教育治理体系，建立职业教育与产业人才需求间的传导及反馈机制。区域经济对人才的需求与职业教育提供的人才供给间存在传导和反馈机制，应畅通和完善人才供需的传导机制，实现人才需求对供给的有效传导，使职业教育人才数量及层次符合经济和产业发展需求，并根据产业升级需要实现动态的适配；经济及产业部门对职业教育人才培养质量的客观评价，应通过反馈机制反馈至职业教育部门，并引导职业教育领域依据反馈结果进行追踪性改进。职业教育传导和反馈机制的建立，需要协调教育、人力、产业、行业等多元主体的关系，建立多主体的交流合作机制。针对职业教育的发展困境，和震指出需要国家在职业教育政策、制度层面进行顶层设计，应从经济领域和教育领域实施制度创新，实现经济制度、教育制度的配套，深化产教融合。[2]李玉静、岳金凤则指出通过构建治理体制、政策法规、制度标准、监控体系为一体的现代职业教育治理体系的基本框架，解决治理主体、治理方法及治理效果的问题。[3]贾旻提出构建公共利益最大化下的行业协会参与现代职业教育治理系统模型，力图在政府、市场与行业协会等多元利益主体间构建平等合作关系。[4]对于职业教育治理体系中政府与其他职业教育参与主体的关系，中央与地方政府在职业教育中的职责与权限，不同学者有各自的认识。肖凤翔等指出，现代职业教育治理是公共资源与非公共资源配置相结合的过程，仅靠政府或市场无法实现公共利益的最大化。[5]宏观管理与市场化的运作各自的作用范围、多主体对话机制的实施形式、反馈机制的建设等，仍缺乏可操作性的指导和实践经验。本研究拟从宏观管理及其对微观主体的指导，微观经验对宏观管理决策的支持角度，对宏观管理与市场化运作结合的可行性进行探索研究。

二、完善职业教育治理体系需要政府宏观管理方式的创新

政府是职业教育治理体系中的关键性主体，在职业教育调控和管理上发挥基础性作用[7]。职业教育横跨教育与经济等领域，其参与主体涉及经济领域、教育领域等多个部门及组织。职业教育参与主体多样，涉及领域复杂，对职业教育管理提出了更高的要求。职业教育管理应当创新管理方式，从微观管理转向宏观管理，即政府从直接对职业教育事项进行管理，转向搭建和完善职业教育治理体系。我国职业教育治理体系应当充分发挥政府的主导作用，注重整体设计，从全局角度建立大职教观，将职业教育发展涉及的相关主体囊括进来。其中，政府对职业教育的宏观管理是职业教育不同利益主体间沟通、协调的关键，而中央政府和地方政府在职业教育发展中所起的作用各有侧重，管理领域的综合性也呼唤管理方式的创新。

（一）中央和地方政府配合，明确职业教育管理的权责

中央和地方政府在参与职业教育管理的过程中，应当明确各自的权责。《国家职业教育改革实施方案》提出，建立职业教育工作部际联席会议，对职业教育进行统筹规划、综合协调、宏观管理。[1]在此方案指导下，各省也建立了职业教育工作厅际联席会议制度。[6]但是部际及厅际联席会议的分工、规划、实施尚在探索中。目前，在一定程度上存在省级职业教育发展方案的制定参照国家职业教育发展方案，中央和地方政府职业教育管理职能雷同，缺乏指导性的实施细则等问题。从公共管理角度出发，按照责权对应的原则，涉及影响范围涵盖全国的事项，应当由国家级管理部门如职业教育部际联席会议决定。因此中央政府应当在结合国家经济发展规划的基础上，制定宏观的教育规划，包括合理设置职业教育门类、预测招生规模，制定职业教育法律法规，构建国家职业资格框架等。涉及区域职业教育发展，与区域职业教育人才培养相关的责权，应当由地方职业教育管理部门如职业教育厅际联席会议来进行统筹、协调及管理。地方政府结合国家教育规划和地方经济特点，申报区域性的职业教育需求，在宏观教育规划下，对区域职业教育的开展、实施等进行引导和监督。政府管理部门在职业教育治理体系的宏观规划中，应当从宏观角度划分国家级及区域性的政府管理部门在职业教育治理中的权责。国家级职业教育管理部门搭好合作框架，做好职业教育政策、法规的调研与制定工作。地方政府在区域职业教育的管理上，针对区域经济发展特征，参与职业教育的具体管理。充分发挥政府的统筹和规划作用，通过综合协调各职业教育主体的职能，实现职业教育人才调研、培养、质量评价、跟踪改进等职能的配套和衔接。

（二）完善职业教育治理体系，明确职业教育参与主体及职责

政府在职业教育治理体系的构建和完善过程中，应进行系统性整体规划，明确职业教育涉及的参与主体，明晰各职业教育主体的定位，完善各职业教育主体在职业教育治理体系中的职责，并为不同职业教育主体职责作用的发挥创造条件。职业教育治理体系中，应包括以下职业教育参与主体：一是区域人才调研主体，其主要职责是依托劳动力市场供求信息的搜集整理，制定区域人才需求计划，明确人才培养数量和层次；二是职业资格及职业标准制定主体，其主要职责是依据劳动力市场需求信息制定职业资格和职业标准，以职业标准指导职业教育主体开展职业教育工作；三是质量监控主体，其主要职责是通过内外部质量监控体系进行职业教育人才培养质量评价；四是评价改进主体，其主要职责是依据人才培养质量评价评估结果对职业教育主体进行财政拨款、绩效考核等管理。职业教育治理体系如图1 所示。

图1 职业教育治理体系

职业人才的供给、评价、反馈等不同模块，共同构成职业教育治理体系。各职业教育主体作用的发挥，应放在职业教育治理体系中进行综合衡量。政府以联席会议等多种方式进行宏观管理，实现不同职业教育主体间宏观对接、对话、监督与反馈，通过协同合作和独立监督等多样化的形式为职业教育发展服务，提升职业教育质量和政府决策水平。同时，职业教育主体有其自身的利益诉求，在职业教育治理体系中，应当建立利益引导机制，促进其作用的发挥。

（三）建立职业教育传导和反馈机制，实现区域层面职业教育主体职能间的协调

职业教育职能间存在指导和评价关系，需要地方政府在区域层面构建沟通协调机制，实现职业教育职能间的整体对接。以区域职业教育与培训为例，职业教育的发展应当与其所在区域经济发展现状相适应，区域职业教育管理部门应做好职业教育与经济发展的协调及管理工作。职业教育与培训的开展是一个连贯的过程，为满足区域内劳动力职业教育与培训的需求，涉及职业教育人才调研、教育方案实施、人才培养质量评价，根据评价反馈对区域人才培养方案进行调整等不同环节，每个环节的执行主体不同，但是各环节之间存在逻辑上的延续、指导和评价关系。地方政府应当在区域职业教育与培训中发挥协调、指导作用，使各职业教育主体功能在区域层面实现对接，畅通职业教育主体功能间的指导和评价反馈渠道，多方努力共同推动区域职业教育质量的提升。

区域职业技能型人才调研建立在统筹区域劳动力市场信息基础上，只有通过对区域技能型人才需求数量与层次的调研，才能更精准地确定区域技能型人才的培养与培训计划。在区域层面上，人才供需应当由地方政府协调实现合理匹配。技能型人才的培养与培训计划由职业院校、社会评价组织等职业教育与培训的提供者完成，但是区域内人才供给的数量与层次，需要地方政府在不同的职业教育提供主体间进行协调分配。为保障职业教育与培训质量，实现由不同职业教育主体完成的职业教育与培训的标准化，保证人才培养质量，应以行业人才需求为基础确立行业标准，依托行业标准实现职业教育与培训内容和评价的标准化。在行业标准的制定与执行、职业教育与培训主体的反馈与改进方面，地方政府也应当起到积极的促进作用，搭建沟通桥梁，建立协调机制。因此，完善职业教育治理体系，政府应发挥管理、协调的作用，对不同的参与主体及其职能进行整体设计，引导不同职业教育参与者间沟通、对话、配合，共同促进职业教育的发展。

（四）职业教育治理的复杂性，呼唤管理机制的创新

职业教育职能主体来自教育、产业等不同领域，职业教育治理体系中参与主体的多样性、各决策环节的专业性，促使政府管理机制创新，以实现教育与经济、产业的制度配套和政策融合。职业教育人才培养的特点决定了职业教育需要教育与产业的深度融合，在职业教育治理体系中，教育、产业、行业等不同主体发挥着不同的作用，教育部门提供人才供给；行业企业提出人才需求，同时也对人才培养质量提出客观的评价；财政部门为职业教育提供资金、政策等支持，并引导职业教育主体作用的发挥。教育与产业的深度融合，给职业教育管理提出了更高的要求。职业教育的管理集全局性、综合性、专业性于一体。职业教育管理部门在人员、精力有限的情况下，积极解决职业教育发展中遇到的专业问题，实现职业教育部门与产业部门的对接，对职业教育政策制定、执行、反馈、调整进行宏观的动态化管理，任重而道远。职业教育配套政策的制定需要将教育与产业通盘考虑，综合治理，因此，职业教育管理机制亟待创新。对于职业教育发展中重大改革问题的调研，以及职业教育相关方的考核、评估工作，可通过引入市场化竞争机制，提升职业教育决策水平，实现职业教育治理的系统性和专业性。完善职业教育治理体系，需要充分发挥政府的公共管理与市场化运作作用，形成职业教育传导和反馈机制，实现职业教育宏观对话机制与微观职业教育专业化服务的统一。

三、在职业教育治理体系中引入市场化竞争机制

职业教育治理的专业性需要充分发挥政府公共管理和市场化运作的优势。政府作为管理者，从宏观层面协调职业教育主体间的关系，系统性地对各方职责进行划分，建立职业教育主体间职能作用的传导与反馈机制，促进职业教育质量的提升。在区域人才调研、培训计划实施、人才培养质量的监督及反馈等职业教育主体职责实施过程中，则充分发挥行业企业等专业组织的优势，结合大数据分析等技术手段，通过市场化运作的形式，促使职业教育主体积极参与到职业教育中，实现多方共赢。

（一）区域人才调研主体职责的实现

建立产业及职业教育数据平台，通过专业化及常态化的区域人才调研，形成区域性人才供求大数据分析报告，为政府科学制定区域人才培养计划奠定基础。发达国家区域人才调研多由行业协会等主体完成。贾旻通过调研发现，我国的行业协会参与国家决策咨询的路径、方式和参与程度受局限，且多重复杂原因导致行业协会参与职业教育治理的主体意识淡薄且能力弱化。[4]区域人才调研主体职责的实现，可以联合行业企业，利用大数据分析等先进技术手段，由政府向信息咨询企业和软件开发企业等购买咨询和人才调研服务，实现区域人才调研结果的科学客观。依托大数据分析和咨询公司专业化问卷设计，完成劳动力市场信息调研、区域人才需求数量与层次调研等工作，弥补现阶段行业协会能力弱化，区域性人才需求调研代表性不足等问题。通过引入竞争机制，以联席会议形式，结合职业教育发展研究中心等主体对不同服务供应商人才调研方案设计的科学性进行评价，实现对区域内不同类型企业人才需求的全面覆盖，综合采用重点调研、抽样调研等多种方式，汇总人才供求信息，形成区域性人才需求的大数据。人才调研机制应当常态化，并随市场和产业的变化，进行动态调整。充分挖掘行业企业与职业教育的大数据信息，利用云计算等专业技术手段对区域人才供求情况进行持续性的跟踪分析，可以对未来人才需求变化做出科学预测。政府管理部门通过对人才需求的长期动态监测，对职业教育人才需求进行前瞻性预测，指导职业院校根据未来人才需求调整和改进人才培养方案。

（二）行业标准及职业资格制定职能的实现

借助公开招标等多样化的管理手段，建立符合职业发展特征的行业标准及职业资格等级框架。行业标准及职业资格的制定影响范围涉及全国，应由部际联席会议进行协调与管理，人力资源社会保障部门负责协调实施。行业标准和职业资格的制定，可以考虑以公开招标等方式交由咨询公司或培训机构联合行业企业组织，依据行业人才调研共同研讨完成。通过汇总不同类型行业企业人才需求特征，将管理较先进的大中型企业、数量众多的中小企业的不同人才需求大数据进行整合分析，以试点形式优先围绕现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等技术技能人才紧缺领域制定行业标准，开展职业资格等级认定。国家级管理部门通过部际联席会议等形式负责协调经济及产业部门与行业企业的关系，从利益引导和制度规范角度，促进行业企业不断研发和创新，根据未来经济发展要求，实现对行业标准的评价和持续性改进。在行业标准制定及职业资格认证过程中引入市场机制，可以充分利用现有技术，实现对行业标准的刻画，并构建依托行业发展特征的职业资格等级框架体系。地方政府管理部门负责建立并协调行业标准对技能型人才培养的传导和规范机制，通过行业标准规范职业院校及培训机构的职业教育与培训行为。借助大数据分析等技术手段实现微观人才需求特征的整体刻画，为中央政府行业标准的制定及职业资格等级的认定提供参考，为地方政府指导微观主体人才培养提供依据。

（三）职业教育与培训服务职能的实现

科学制定区域人才职业教育与培训计划是职业教育与培训的基础。实现区域间人才供需的动态适应，需要政府职业教育管理部门在职业教育与培训需求和供给间搭建沟通桥梁。应根据调研形成的区域性人才需求大数据，分析汇总不同行业人才需求数量与层次，形成精准的区域人才需求报告。前期人才需求的精准调研，为政府科学制定区域职业教育与培训计划提供决策依据，有助于促进人才供需在宏观层次上的协调。

职业教育与培训职能的标准化，通过行业标准与国家职业资格等级框架对人才培养质量的规范来实现。可以采用政府采购等方式由政府向职业院校等职业教育提供者购买职业教育与培训服务，通过职业教育与培训主体间的竞争获取优质服务。地方政府职业教育管理部门在规范化的基础上，以招投标及其他采购形式对外公开采购职业教育与培训服务。职业院校、普通高校、校企合作企业、培训评价组织等主体，在职业教育与培训的基础上，以参与公开招标等方式，提供职业教育与培训服务。将民营社会培训机构与公立职业教育机构共同纳入职业教育与培训体系中，以市场化运营模式实现两者的合作与竞争，借助民营培训机构的市场敏锐性、政策灵活性等优势，参与职业教育的市场调研、教师培训、招生、就业等环节，优化治理体系的信息反馈机制。政府管理部门则通过采购教育与培训服务，将区域性技能型人才培养、培训计划在职业院校、培训机构等主体间进行分配，并依托采购政策、行业标准、第三方评价等形式加强对职业教育与培训质量的监督和管理。地方政府从宏观角度督促各职业教育主体共同完成技能型人才的培养。地方政府通过区域性人才调研报告确定技能型人才培养的数量与层次，根据行业标准和职业资格等级框架的外在约束规范培训内容；职业院校等职业教育与培训主体在市场化竞争中，按照培训需求及培训标准开展职业教育人才培养。

（四）职业教育教学质量评估服务职能的实现

借助职业教育专业的咨询机构结合市场化的调研手段实现职业教育质量评估体系建设。合理的评估体系有助于职业院校教育质量的提升。发达国家的职业教育质量评估分为职业教育内部评价和外部评价，外部评价通常采用行业企业、第三方评估机构等多主体进行。我国职业教育尚存在外部评估不足的问题，有学者对此进行了研究，提出从宏观、中观和微观三个层面建构与行业企业岗位标准相对接的评价指标体系，及引入企业为主体的评价方案。[8]但目前缺乏区域性的可执行的评价指标体系。在引入行业企业进行职业教育质量评价的过程中，需要充分发挥政府与市场的协同作用。政府要完善立法和制度建设，建立利益驱动激励机制，实现职业教育质量评价主体的沟通机制。职业教育教学质量的评价标准取决于行业标准和国家职业资格规范，评价结果的反馈应当体现并督促职业教育教学质量的进一步改进。评价指标体系的构成，评价主体的构成，评价流程及标准的制定，综合性政策的制定及反馈等工作，可以考虑以适当形式引入市场化的运作机制，以提升职业教育相关决策的科学性。将职业教育教学质量评价的过程拆解为不同的工作任务，交由职业教育咨询委员会、研究机构联合行业企业等主体以项目形式共同研发，形成科学的评价体系，以实现评价主体的多元化、评价过程的规范化、评价流程的标准化及评价指标和数据的科学化。

加强职业教育教学质量评价对职业教育改革的促进作用。政府主管部门负责统筹规划，根据职业教育教学质量评价反馈意见，制定鼓励职业院校和社会培训评价组织积极参与的优惠政策并明确培训补贴的水平，以质量评价结果为依据制定差异化的优惠政策和财政拨款额度，从绩效评价角度督促职业院校等职业教育主体提高教育教学质量。

在完善职业教育治理体系的建设中，政府作为管理者，统筹规划职业教育工作，宏观协调职业教育人才培养各主体间的关系，不断拓宽职业教育各模块间的沟通对话渠道，理顺并实现人才调研、行业标准、职业教育与培训、质量反馈、职业教育政策效果间的传导与反馈机制。在具体职业教育职能的实现过程中，则充分发挥市场化调节的优势，从宏观、中观、微观不同层面共同促进职业教育质量的提升。

四、公共管理视角下，完善职业教育治理体系建设的保障措施

完善职业教育治理体系，政府应充分发挥宏观管理和调控作用，做好顶层设计和制度安排，协调职业教育治理体系中各参与主体的行动，实现以提升职业教育质量为目标的系统性协同。在政府宏观管理与市场化运作相配合的过程中，需完善保障措施，包括建立综合信息平台，集中发布优惠信息，加强宏观管理对微观主体的政策指导；实现职业教育平台间资源共享共用，并做好各层次职业教育原始数据的留存，为职业教育教学质量及职教政策实施效果的客观评价奠定数据基础，以科学的数据分析提升职业教育宏观决策水平。

（一）建立综合信息平台，加强宏观管理对微观主体的政策指导

建立职业教育综合信息平台，集中发布职业教育优惠政策信息，将政府宏观管理意图传递至微观主体。加大财政和税收等职业教育优惠政策的宣传力度，使参与到职业教育中的行业、企业、个人、第三方组织充分享受到政策红利，发挥政策的引导和激励作用。为引导行业企业等主体积极参与职业教育治理，政府应制定相应的财政和税收优惠政策，在一定程度上对行业企业等参与职业教育付出的成本进行补偿。适当的利益补偿机制有助于激发职业教育主体参与职业教育治理的意愿。借鉴宁波市人力资源和社会保障局《关于集中发布人力社保惠企政策的公告》的做法[9]，建立职业教育综合信息平台，将全国及区域性的系列惠及行业组织、企业、个人等的就业促进、社保扶持、技能培训、人才引进等方面的优惠政策进行汇总并集中发布，对优惠政策的主要内容及政策依据进行宣传普及，降低信息使用者的信息搜寻成本，由此实现宏观管理对微观主体的政策引导。

职业教育综合信息平台汇聚全国及区域性职业教育优惠政策，便于不同区域间职业教育政策制定者的学习、交流与合作，加快试点地区优秀经验和做法的推广。该平台应在信息发布的基础上，建立和完善开放性信息反馈机制，畅通信息反馈渠道，并将反馈信息作为后期政策调整与改进的重要依据。

（二）实现微观职业教育数据的共享共用，提升宏观决策的科学性

完善职业教育治理体系，离不开职业教育的科学管理和决策。职业教育管理和决策的科学性，依赖于职业教育各主体职能的充分发挥。而职业教育职能的发挥，取决于职业教育数据收集的真实性和准确性。职业教育治理体系中，不同职业教育职能模块间信息沟通与传导尤为重要。职业教育与培训人才需求调研，基于区域人才供求大数据的分析；区域职业教育人才培养数量、层次和结构培训方案的设计，基于区域人才需求调研；职业教育与培训质量的评估和反馈，基于职业教育与培训过程及结果数据的科学分析与评价；职业教育方案设计及政策实施效果评价，基于专业化的评估机构对职业教育数据的客观分析。各职业教育实施主体及相关部门在职能发挥的过程中，积累了大量不同层次的职业教育过程性数据，这些数据是职业教育宏观管理、科学决策的依据。特别是职业教育跨越教育领域和经济领域，不仅需要宏观数据，还需要区域性、行业性等不同层面的数据。随着经济形势及产业的发展变化，职业教育发展对所需数据提出了更高要求，不仅要有同时期的全方位多层次数据，还要适应经济和产业变化，实现职业教育数据的动态追踪分析。

职业教育数据涉及教育、经济、劳动等不同部门，保持数据的开放性，充分利用职业教育人才培养状态数据采集与管理平台，对已有数据信息进行整合，实现职业教育平台数据的共享共用，对提高宏观职业教育决策水平尤为重要。以产教融合为例，为促进产教融合的深入发展，各地建立了产教融合试点企业目录，并给予政策支持。合理确定产教融合企业参与职业教育的付出成本及政府给予的激励水平，有助于保持企业参与的积极性。产教融合企业参与职业教育的方式、参与质量、产教融合优惠政策的配套性、产教融合成本补偿水平等需要进行量化分析，进而分解成需要采集的数据。这些数据，反映了产教融合企业参与职业教育的方式和成本；同时，在政府财政、土地、金融等组合式激励政策下，财政部门、金融部门存有产教融合企业的投入数据，结合人才培养质量评价结果，确定对产教融合企业的补贴水平，最终形成对产教融合企业成本的补偿数据。对产教融合企业参与职业教育的客观评价，需要职业教育数据、财政数据、金融数据等相关数据，涉及不同平台数据的共享共用。为提升宏观决策的精准性，需要采集和保留区域性数据、行业性数据、具体产教融合企业数据等不同层级的数据。因此，借助专业的经验，结合先进的数据分析技术手段，做到产业数据与职业教育不同平台数据的即时调用，区域、行业、企业等不同层级数据的动态分析，利用职业教育数据的共通共享，实现对职业教育质量的客观评价，为职业教育政策实施效果分析提供数据支撑，以提升职业教育政策决策水平。