新时期浙江“五位一体”乡村治理效能与优化路径

苗苗， 迮寒露， 吴永华

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

乡村治理议题由来已久，既有基层自治视域下乡村治理秩序和治理格局的历史演进，也有国家治理视域下城乡体制机制和法律法规的协同作用。“十三五”时期，浙江作为中国革命红船起航地、改革开放先行地和习近平新时代中国特色社会主义思想重要萌发地，主动适应全球治理体系变革，坚持农村经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”协同治理，初步实现了乡村治理制度框架和政策体系的完善。通过统筹推进乡村治理机制，创新乡村治理范式，浙江现已形成诸如诸暨“枫桥经验”、武义“后陈经验”、桐乡“三治融合”、象山“村民说事”、东阳花园“村规民约”、龙游“村情通”等乡村治理的典型经验，以优越的乡村治理效能展示了“窗口实力”和“窗口担当”。新时期，浙江推进乡村治理体系和治理能力现代化任重道远，须准确把握乡村治理问题研究的理论缘起和现实意义，正确评价浙江乡村治理效能及特征，客观剖析浙江乡村治理存在的问题与矛盾，进而提出“五位一体”全面提升乡村治理效能的优化路径。

1 乡村治理问题研究的理论缘起和现实意义

1.1 乡村治理是西方理论与中国实践的有机结合

乡村治理是西方理论与中国实践的有机结合，伴随基层自治相关问题的研究引入中国。20世纪90年代，“治理”的概念在公共管理领域逐渐兴起。与传统政府管制相区别的是，治理并非依仗政府权威作为统治机制，而是通过行为主体的交互作用对社会产生影响，外力不可驱动和改变其内部结构及秩序[1]。根据全球治理委员会较具代表性和权威性的表述，治理是个人或机构经营管理统一事务的各类方式的总和，是使各类冲突和利益矛盾相互调和的持续过程[2]。乡村治理既包括基层政权管护农村社会秩序，也包括农村群众自发式管理农村公共事务，乡村社会属性和基层治理水平是影响乡村治理的关键因素[3]。

1.2 乡村治理是农村“五位一体”全面振兴的题中之义

党的十九大报告提出乡村振兴战略，明确要求加强和创新社会治理。乡村治理是农村社会的“牛鼻子”，提高对乡村治理问题的性质、内容和边界的认识，充分把握当前乡村治理体系和治理能力的发展形势与需求，才能将乡村治理体系巩固成为推动乡村振兴的坚强战斗堡垒。此外，乡村治理作为国家治理的基本单元和重要组成部分，是经济、政治、文化、社会、生态治理的交汇融合，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。推动国家治理现代化和乡村全面振兴，必须把乡村基层治理作为重要抓手，推动政策在基层落地、矛盾在基层化解、动能在基层聚力、成果在基层共享，最终实现乡村社会既规范有序又充满活力。

1.3 乡村治理是新时期农业农村现代化发展的重要基石

新时期农村社会将全面开启现代化建设新征程，这对农村基础设施建设、公共服务供给、要素保障水平提出了更高的要求。加之全球新冠疫情蔓延，疫情引发的农村民生保障问题凸显。一方面，农村基层治理应急管理水平较弱，具体体现在：基层风险防控意识薄弱，引发疫情传播风险；乡村社会公共服务滞后，医疗卫生水平亟待完善；公共安全信息传播不对称，政策执行水平较低，“信息孤岛”“制度失灵”“决策滞后”等现象频发。另一方面，乡村基层治理的风险对抗能力较弱，具体体现在：农产品加工、物流受阻，传统农产品线下销售渠道受到较大冲击；返乡务工人员长期滞留家中，非农收入骤降；“因疫返贫”风险较大，巩固脱贫攻坚成果任务艰巨。由此，通过全面提升乡村治理理念和治理能力，攻克农业农村发展的重大问题和突发重大事件，形成一批可推广、可复制的乡村治理模式和经验，是新时期乡村治理现代化发展的主要方向和任务。

2 浙江“五位一体”乡村治理效能分析

2.1 经济治理：科技加码经济驱动，数字乡村效能攀高

浙江农村数字经济发展势头强劲，截止到2019年，浙江累计建成农村电子商务专业村1 720个、电商专业镇256个。早在2003年，浙江省就已出台《数字浙江建设规划纲要》(浙政发〔2003〕28号)，为全面形成面向城乡的信息资源集成、应用与共享系统奠定了政策基础与条件。2018年7月，浙江召开全省数字经济发展大会，确立以“数字产业化、产业数字化”为主线，全面实施数字经济“一号工程”。2020年，浙江积极推进数字乡村示范县创建，数字产业、数字技术加速在浙江乡村落地生根，开创了浙江乡村治理现代化的数字新纪元。此外，浙江以数字技术科技创新为关键动力，打造云上浙江和数据强省两大基础支撑，对标国际一流水平，高标准建成之江实验室等新型科研机构，为数字乡村建设和“最多跑一次”政府数字化转型提供了技术和平台支撑。

2.2 政治治理：“四治”融合左右联动，“党建+网格”上下贯通

近年来，浙江扎实推进农村基层党建“浙江二十条”，以“县乡一体、条抓块统”为整体架构，积极探索“自治、法治、德治、智治”相融合的乡村治理体系建设，建成全国乡村治理示范乡镇(村)67个、省级善治示范村200 5个；94%的村建立村民议事、民主恳谈会、民情沟通日制度，98%以上的问题在镇村两级得到有效解决，大多数农民关心的事项在基层得到落实。以桐乡市为例，“一约两会三团”制度在基层落地生根，逐渐形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的三治融合“桐乡经”，基层社会治理从“替老百姓当家”“大包大揽”向“让民做主”“共建共享”转变。此外，浙江大力推行“党建+网格”模式，目前已建成网格党组织4.2万余个、党员网格员13万余人。新冠疫情发生后，“党建+网格”上下贯通进一步织密了农村安全网。以嘉善县天凝镇为例，深入落实“网格连心、组团服务”工作制度，完善‘1+10’党员联户制度，为应对疫情建立“镇—村—网格—村民小组—微网格(党员中心户)”五级防控体系，以组织力提升防控力，织密小网格防控网，实现联户全覆盖。

2.3 文化治理：善治为本综合整治，树立新时代文化风尚

自2013年浙江省正式启动农村文化礼堂建设以来，全省已建成14 341家文化大礼堂，并实现乡镇综合文化站、村级文化活动室全覆盖。农村文化礼堂的功能不断拓展，从农村文化服务综合体逐渐衍化成普及科学法治的阵地、弘扬文明新风的舞台、传播传统文化的殿堂和村里谈事议事的场所。浙江以乡土精英为治村法宝，党员干部、乡贤主动上门调解矛盾纠纷，真正做到小事不出组、大事不出村、矛盾不上交。以德清县为例，成立以本村能人、老党员、老干部为主体的乡风评议队伍，搭建基层政府与农民之间的沟通桥梁。此外，浙江以乡风文明综合整治为抓手，不断加强农村思想道德建设，深入推进农村移风易俗，狠刹歪风邪气，树立文明新风。以建德市为例，倡导“建功立德”精神，持续推进“最美建德人”宣传，广泛开展“建功立德”标兵、“文明细胞”评选活动，创新推广“好家风信用贷”“道德银行”等特色做法，实现德文化建设全面覆盖，绘就“慈孝、诚信、友善”的乡风文明靓丽底色。

2.4 社会治理：“最多跑一次”集成改革，乡村治理机制与时俱进

浙江以“最多跑一次”改革为翘板，掀起了基层政府职能、服务方式、机关效能的革命。“最多跑一次”改革是习近平总书记以人民为中心思想在浙江的生动实践。2016年12月，浙江省委经济工作会议首次提出“最多跑一次”改革，立足于大胆闯、大胆试、自主改，推动了城乡各个领域的综合集成改革。以衢州市为例，作为浙江省“最多跑一次”改革的先行试点市，在深化“一窗受理、集成服务”的基础上，全面实施“无差别全科受理”制度，推进基层服务信息化和标准化建设，让城乡居民充分享受“最多跑一次”的改革红利。此外，浙江以“最多跑一次”为牵引，加速城乡公共服务均等化的改革步伐。以浙江农信为例，2017年，浙江农信以大数据技术为支撑，深度整合信息采集、信用评价、信贷审批等一系列业务流程，自主研发农户信贷模型，创新符合农户群体的“普惠快车”和“小微专车”金融产品，大大精简了小微客户群的贷款流程，有效推动城乡金融业务“一站式”极速办理。

2.5 生态治理：“两山”引领“三生”融合，乡村空间治理书写奇迹

在乡村“三生”空间治理方面，浙江积极营建了“绿水青山就是金山银山”的生态文明窗口。良好的生态环境资源是农村居民享有的最优公共产品和最惠民生福祉，也是乡村可持续发展的最强优势和最大保障。从2003年启动“千万工程”至今，生态治理已经成为浙江基层干群的发展共识，浙江以美丽乡村建设为总抓手，以蓝天、碧水、净土、清废为主战场，开展了一系列乡村人居环境提升和小城镇环境综合整治工作，带动浙江农村生态环境由点状到面上的全域美丽。2018年，浙江省荣获联合国最高环保荣誉“地球卫士奖”，书写了中国生态治理的奇迹。2019年，浙江发布《新时代美丽乡村建设规范》(DB33/T 912—2019)省级地方标准，为新时代美丽乡村生态治理提供了标准指引和评价依据。

3 “十三五”浙江乡村治理存在的问题与矛盾

3.1 新基建短板与大数据兴起不相适应

浙江农村地区数字化发展水平领跑全国，数字经济的发展红利正在加速“上山下乡”。随着数字乡村建设、电子商务进农村综合示范和电商扶贫等工作深入推进，农村电商成长为农村经济增长的新动能。到2019年末，浙江拥有涉农网店2.2万家，实现农产品网络零售额842.9亿元。与城市相比，农村基础设施仍然相对滞后，农业数字化技术应用范围十分有限，农民对信息技术的应用程度和创新能力相对较弱。要弥合城乡数字鸿沟，需推动以信息技术为代表的新型基础设施建设，通过信息和知识要素的介入，带动农业产业结构升级和农村发展方式变革[4]。

3.2 “行政下沉”与“乡村自治”协同水平不高

伴随村治改革的兴起，农村行政权力逐渐由乡镇政府向村级组织下沉，“半行政化”与“村民自治”形成了制度与规则的冲突，在一定程度上影响了乡村自治的活力。当前，村级行政“备案管理制”“坐班制”“量化考核制”等制度深入推行，村干部被吸纳为乡镇政府的下一管理层级已成常态，乡村治理半行政化趋势日益凸显。一方面，行政下沉对落实农村基础设施建设、实施农村社会救济有正向的驱动作用，可以有效缓解乡村自治中出现的无序低效和公共产品供给短缺现象；另一方面，行政下沉使村干部陷入层层加码的行政事务而无暇处理村务，加剧了农村对于财政转移支付制度的路径依赖。从长远来看，行政下沉抑制了村民自治的活力，不利于基层治理队伍建设和治理效能的提升[5]。

3.3 乡村公共文化培育与区域特色文化保护“脱钩”

农村文化礼堂是培育和弘扬社会主义核心价值观的新阵地，也是农民的精神家园和文化传播窗口。然而，如火如荼的文化大礼堂建设却陷入趋同化发展的窘境。建德市“德文化”、上虞区“孝德文化”、仙居县“慈孝文化”、嘉善县“善文化”等区域道德品牌先后问世，从本质上都是对中国传统孝道文化的复制与衍化；乡村人文景观层出不穷，但多为溯源同一文化、体验雷同的农事、售卖同质风景。在“大众文化”的冲击下，乡村公共文化培育与区域特色文化挖掘相“脱钩”，村庄被粗放式的贴上同质文化标签，从而使乡村特色文化失去了传播与传承的有效阵地[6]。

3.4 社会结构变迁与基层人才供给形成矛盾体

乡村社会正在由“熟人社会”向“流动社会”转变，“圈层”治理单元也随之发生结构性变迁。具备农村集体经济组织成员资格的村民，有责任和义务参与该集体经济组织内部事务，但随着“空心村”、“候鸟型村民”等主体形式的出现，乡村治理主体的权责已经“架空”，基层自治被搁置在制度构建层面，缺乏切实有效的执行主体[6]。新时期乡村治理应顺应农村社会结构的变迁，坚持村民在乡村自治中的主体地位，充分尊重村民的意愿和利益诉求，调动村民参与基层自治的积极性、主动性和创造性。通过重构乡村治理的主体单元，使各方力量共同参与、协同推进。

3.5 “生态景观”与“生态价值”之间缺乏有效转化

浙江是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念的发源地和率先实践地。近年来，浙江开展了农村人居环境整治“三大革命”，积极推动农业绿色发展“肥药两制”改革，充分彰显了农业农村绿色发展的成功实践。步入新时期，如何打开生态绿色转化通道、推动实现生态产品的价值，是乡村生态治理现代化的重要内涵。当前，生态产品价值实现缺乏现成模式和成熟经验，需要完善的体制机制配套和技术方法支撑[7]。2020年10月，浙江发布全国首部省级《生态系统生产总值(GEP)核算技术规范陆域生态系统》，为“十四五”时期浙江生态经济化、经济生态化提供了技术支撑。

4 新时期浙江乡村治理的优化提升路径

4.1 数字经济“补短板”：夯实农村信息基础设施建设

推动农村信息化基础设施建设，提高农村网络设施水平，加快农村网络升级换代与普及覆盖，继续开展农村宽带网络、4G网络建设，推动农村5G基站建设，实现乡镇以上区域、重点行政村及重要农业园区5G信号全覆盖。加快打造农村政务数字化治理平台，构建涵盖乡村重要村务信息、公共服务的云平台。加快乡村基础设施数字化转型，推进智慧水务、智慧交通、智能电网、智慧垃圾处理等智慧农村民生系统建设，推动远程医疗、远程教育等信息技术、产品、应用和服务在农村地区的广泛普及。创新农村智慧流通体系，实施“互联网+”农产品出村进城工程，提升改造农村物流网点，推动人工智能、大数据赋能农村电子商务实体店，促进线上线下渠道融合发展[8]。

4.2 政治治理“固根基”：推动基层治理规范化建设

深入推进“小微权力清单”制度，规范“小微权力”运行体系。整理基层农户最关心、基层治理最易发生“扯皮”“推诿”现象的村级权利事项，列出农村基层党建、重大村务、“三资”管理、工程建设等几类村级权利清单，绘制权责明晰的小微权力运行图，确保农村基层组织和干部按照清单要求执行村务。推行党建联盟组织形式，完善党建联盟横向联动、纵向延伸的架构体系，构建全覆盖、广吸纳、大开放的网格化党建联盟网，助力政策部署、民生保障、民意搜集，利用党建联盟网管细管实农村小微权力。

4.3 文化建设“上水平”：加快乡村文化治理标准化建设

加快乡村公共文化服务体系建设，以文化大礼堂为载体，形成一套科学合理的农村公共文化服务标准体系和管理制度；强化以农民需求为中心的文化价值导向，加快创制具有区域文化特色的“三农”题材文艺作品，合理规避文化内涵和服务形式的趋同性，拓宽农民对文化产品的选择空间[9]。深入推进乡风文明建设，坚持自治为基、法治为本、德治为先、数字赋能，推动社会主义核心价值观嵌入乡风文明建设，让党的创新理论“飞入寻常百姓家”。加强对区域非物质文化遗产的挖掘与保护，推动地方保护条例与国家法律衔接互补，通过硬法和软法的协同并施，进一步夯实区域特色文化的制度保障。

4.4 社会主体“增后劲”：推进乡村多元治理共同体建设

构建“1+X+N”乡村治理共同体(“1”是村民代表，“X”是新乡贤，“N”是行政干部)，通过梳理多层次的干群对应关系，形成治理闭环、多级联动的乡村自治模式，进一步完善共建共治共享的立体化格局，最终实现资源共享、民主共治、公约共守、生态共护、乡村共富。坚持政府主导和政社合作原则，让各级市场主体和乡贤力量都有机会参与基层民主建设和农村公共服务。推动建立乡贤理事会，让乡贤充分发挥在基层治理中的引领、示范、协调作用[10]。大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务。健全以群众满意度和获得感为衡量指标的评价体系，严格规范治理责任奖惩办法和追责机制。

4.5 生态发展“调机制”：推动绿色转化激励机制建设

激发乡村生态治理主体的“环保自觉”，推动乡村生态治理从体现“环境关怀”到发挥“生态价值”。优化生态资产产权制度和生态价值核算方法，加快乡村两级生态系统生产总值GEP核算，将山水林田湖草转化为生产力，推动生态产业化、产业生态化。加快完善山水林田湖草生态保护补偿机制，实施与生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补措施，对损害农村生态环境的行为或产品进行收费，对有益于生态环境的行为或产品进行奖励，对因生态环境破坏而利益受损的农村居民进行补偿，真正实现“点绿成金”。