广东省自然保护地建设管理存在的问题与对策

丁 胜，刘凯昌，薛春泉，张春霞，卢雅莉

(广东省林业调查规划院，广州 510520)

自然保护地是各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值，实施长期保护的陆域和海域[1]。自然保护地为人类提供研究自然生态系统的场所，是各种生态研究的天然实验室，也是宣传教育的自然博物馆，自然保护地在涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡等方面发挥着重要作用。建立自然保护地，是为了维持自然生态系统的正常运作，为物种生存提供庇护所，具有保护物种和遗传多样性，保持特殊自然和文化特征，为公众提供高品质的公共生态产品，为社会经济发展提供生态安全屏障，提供科学研究、教育、旅游和娱乐机会，可持续利用自然资源等多重目的。

1 自然保护地建设与管理现状

广东省属于东亚季风区，从北向南分别为中亚热带、南亚热带和热带气候，是全国光、热和水资源较丰富的地区，境内地质构造复杂，地貌类型多样，分布有众多的山川、河流和辽阔的海域。优越的自然地理气候条件，孕育了丰富的生物多样性，境内种类繁多，植被类型丰富多样，海洋生物种类丰富。广东省自建立全国第一个广东鼎湖山自然保护区以来，广东省已建立县级以上自然保护地1 359处，其中：自然保护区377处、森林公园712处、湿地公园214处、风景名胜区28处、地质公园和矿山公园21处、海洋公园/海洋特别保护区7处，我省森林公园和自自然保护地的个数在全国排名第一。自然保护地覆盖全省典型自然生态系统、独特自然景观和自然遗产、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布区，承载了景观多样性、地质地貌多样性和文化多样性，在维护生态平衡，保护广东国土安全，发挥了重要而不可替代的作用。

自然保护地在管理省级层面上，广东省林业局设立了“自然保护地管理处”，负责全省自然保护地的规划、建设、管理、组织协调等工作。现有国家级自然保护地，全部设立有国家级自然保护地管理机构，落实了机构编制和人员经费；现有的省级自然保护地，绝大部分设立了省级自然保护地管理机构，落实了机构编制和人员经费；部分市县级自然保护地(主要是自然保护区、森林公园、湿地公园等)，也设立了市县级自然保护地管理机构，并落实了机构编制和人员经费，但大部门县级自然保护地没有落实机构，全省县级以上自然保护地884个没有落实具体管理机构，占了全省自然保护地65%。

2 存在的问题

2.1 顶层设计不完善，空间布局不合理

由于以前管理体制原因，我省自然保护地隶属不同职能部门按照资源要素来建立，涉及林业、农业、住建、国土、环保、水利等行政主管部门，各行政部门根据地域分割建立不同类型的自然保护地，完整的生态系统被地域和行政分割，如广东象头山国家自自然保护地位于惠州市博罗县，周边空间连保护地有广东象头山省级森林公园、白芒林场天堂山森林公园、广东汤泉森林公园。西江烂柯山省级自自然保护地位于肇庆市鼎湖区和高要区交界，周边有笔架岭森林公园、广东羚羊峡森林公园、烂柯山森林公园、广东羚羊峡森林公园。碎片化问题的突出，导致资金使用分散，保护效率低下。一些重要流域，虽然生态区位重要，没有划建自然保护地或没有得到很好的保护，有些自然保护地功能区划不合理，过分强调集中连片，自然保护地空间布局需要进一步优化。由于自然保护地定位模糊、多头设置、交叉重叠、边界不清、区划不合理等问题，只形成了数量上的优势和空间上的集合，尚未形成整体高效、有机联系、互为补充的自然保护地体系，影响了整体功能的发挥[2]。

2.2 边界范围不清，历史遗留问题众多

由于建设管理部门不同、建设时期政策不明、部门信息不共享或其他历史原因，现有部分自然保护地存在范围边界不清晰、范围划定不合理等历史原因，现有自然保护地普遍存在着如下问题：一是自然保护地内人类活动设施多数为历史遗留问题，活动设施建成年代久远，因审核机制不健全，项目环评、林业用地审批资料缺失问题突出，补办审批困难很大；二是自然保护地初建时区划不够精准，误将部分乡镇建设区、村庄居民点、基本农田划在保护范围内，这些区域实际上由地方政府按照国土利用规划开展建设和管理，保护区管理机构对这些区域无法进行监管；三是自然保护地交叉重叠很多，如恩平清湾森林公园在恩平恩平七星坑省级自然保护内，完全重叠；四是自然保护地的建设，很大程度还是停留在文件上。在自然保护地设立之初，上级主管部门有文件要求建立自然保护地，下级部门用一个批文就成立了很多保护区，这些保护区实体的建设、管理未能得到落实。

2.3 管理目标不明确，法治和管理体制不顺畅

目前，属于行政法规管理条例有《自然保护地条例》《风景名胜区条例》《广东省森林公园管理条例》，其它均属于部门规章或者规范性文件，如：《广东省湿地公园管理暂行办法》《广东省级地质公园的管理办法》《广东省风景名胜区条例》等，各法律制度之间有部分内容相矛盾冲突，修订工作相对滞后，立法思路多偏重自然资源的行政管理，立法分散，缺乏协同性[3]。部门间都只强调自己的法律法规，各强调各的重要性，缺乏明确的管理目标和责任，同一个保护地多套机构、多套牌子，如韶关丹霞山，涵盖了国家地质公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区等三种以上的保护地类型，因而造成管理目的不明确、管理方法不恰当、管理机制不顺畅等问题；也有的保护地虽是同一类保护地，但差异性很大，仍是“一刀切”式管理，按同一个管理规定和同一套模式，明显出现了保护与利用之间的矛盾冲突。

2.4 确权登记不及时，自然产权不清晰

由于历史和客观原因，很多自然保护地没有进行确权登记，自然保护地管理机构无法对区域内资源进行有效管理，从而导致了自然保护地内违规开发和建设。很多自然保护地大部分土地权属归集体所有，集体土地没有采取转包、出租、互换、转入等方式依法流转，即使有部分土地流转了，在流转过程中也没经过村民会议2/3以上的村民代表同意，导致程序不合法、不合规，非常不利于自然保护地的建设和管理。

3 对策与建议

3.1 摸清家底，开展评估，优化整合

对全省各类、各级自然保护地及其相邻区域进行摸底调查，详细了解保护地名称、保护地级别、保护地类型、保护地规划面积、保护地管理基础和机构编制等，查清自然保护地保护、建设和管理的“家底”。同时可全面开展自然保护地评估工作，掌握全省自然保护地基本情况、管理基础、保护、科研监测、宣传教育、旅游、社区发展、人类活动等方面的情况，以及建设、管理、经营状况及成效，科学界定每个自然保护地的类型，明确其主体功能区。由于广东省自然保护地、风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园等生态保护地交叉重叠率较高，多头管理、职责不清等问题突出。为保持自然生态系统的完整性，解决自然保护地交叉重叠等问题，按照“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的原则，对自然保护地进行整合、归并和优化。

自然保护地体制建立涉及不同的行政单位和行政部门，利益错综复杂，需要组建工作领导小组，由省人民政府统一领导，组成部门包括省自然资源厅、林业局、编制办、发改委、财政厅、农业农村厅、水利厅、生态环保厅等相关单位，才能更好推进自然保护地建设。对已建成的自然保护地，按同级别保护强度优先、不同级别的低级别服从高级别的原则选择整合；将空间相对集中，生态特性相同，通过建立生态廊道的方式实现自然保护地的归并；调整总体规划不合理的功能分区和不科学的自然保护地，优化保护地范围，提高保护和管理效率。

3.2 与国土空间规划“三区三线”无缝衔接

合理界定自然保护地范围，就要在统一的国土空间规划指导下，按“多规合一”的思路，与国土划定城镇、农业、生态空间，以及城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线边界(三区三线)相衔接，重点评估保护地与生态红线有冲突的地方，以及“三区三线”重叠部分，确保自然保护地不占或者少占基本农田。对城镇开发边界是否避让了自然保护地内重要的生态功能区域，以及生态保护红线边界范围重要的自然生态系统、野生生物种群重要集聚区和栖息地、重要地质遗迹、重要自然景观没有纳入自然保护地范围等都要统筹考虑，同时进行自然保护地空缺性分析，优化自然保护地空间布局。

3.3 确权登记和勘界立标，解决遗留问题

把每个自然保护地作为独立的自然资源资产登记单元，划清保护地内各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产权属。明晰自然保护地土地权属是保证自然保护地稳定发展的基础，对保护地周边进行了实地勘界，做到权属明确、四至清楚，用水泥桩在边界上进行确界立标，使自然保护地范围图与实地一致，构建全省自然保护地“一张图、一套数”。

3.4 加强体制机制建设，顺应形势精准高效

在保护好生物多样性、生态原生性的前提下，平衡自然保护地体系内的组织结构、合理配置资源以及克服体系外部的利益纠葛阻力，实现自然保护地空间的有效保护、合理利用和可持续运营，需要建立自然保护地管理体制、标准体系、法规体系以及社区共享机制。按照统一领导、分级管理和责权利相统一的原则，建立自然保护地管理体系，做到一个保护地、一套机构、一套牌子，建立和完善自然保护地管理有效性评估制度，制定全省管理目标和考核指标体系；建立国家公园、自然保护区、自然保护地分类标准体系和法律体系，确保各级各类自然保护地规划、建设、管理有法可依、有章可循，基层管理因地制宜、精准高效；制定全省自然保护地补偿依据、补偿标准、补偿形式，整合拓宽补偿资金渠道，出台全省自然保护地生态效益补偿办法；自然保护地的可持续发展离不开社区经济的发展，建立自然保护地社区共享机制，促进自然保护地周边社区参与自然保护地管理，使社区的自然资源利用和自然保护地保护不矛盾，实现生态保护与社区发展的和谐统一[4]；构建天地一体化监测平台，利用监管平台，建成移动终端执法系统，提升生态监测手段，实现保护地管理工作由被动监管转为主动监管、应急监管转为日常监管、分散监管转为系统监管[5]。

4 结语

《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》明确提出建立以国家公园为主体、自然保护地为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。广东省作为改革开放的先行者，在生态文明建设领域也一直位居前列，依据广东省制定的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》，以自然保护地建设和管理存在问题为导向，通过对自然保护地进行整合、归并和优化，构建科学合理的空间布局，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，建立适合广东省实际的自然保护地分类体系与管理机制，提升自然生态空间承载力，发挥自然保护地在“碳中和”中的重要作用。