面向“十四五”时期的“数字基建”：概念框架、发展现状与推进举措

□ 文 殷利梅 李宏宽 李 端

2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，强调要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度，这是继2018年中央经济工作会议、2019年两会政府工作报告、2020年2月21日中央政治局会议之后，再次强调“新基建”的重要性。随后，国家发展改革委首次明确了新型基础设施的范围，具体包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。4月28日的国务院常务会议又进一步强调加快推进信息网络等新型基础设施建设。党的十九届五中全会也提出“系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设”，为“十四五”时期“新基建”指明了发展方向。从中央层面的政策布局不难发现，“新基建”的“新”字主要体现在数字化上，其核心是数字基础设施建设（以下简称“数字基建”）。随着数字经济时代加速到来，如何认识数字基础设施的概念框架，把握发展现状和面临问题，进一步明确“十四五”的建设路径并制定合理政策，成为亟待研究和解决的问题。

一、“数字基建”的概念框架

数字基础设施通常与信息基础设施二者混用，在凸显数据作为重要战略资源、核心生产要素的当下，数字基础设施出现的频率更高、使用更普遍。数字基础设施还没有明确的边界范围，一般通过列举的方式呈现。基于对各方提及的不同数字技术领域的共性归纳，本文认为，数字基础设施是指提供数据感知、采集、存储、传输、计算、应用等支撑能力的新一代数字化基础设施，数据如同血液流动在“数字基建”的每一个部分。

具体来看，数字基础设施主要由与数据相关的基础软硬件构成，包括网络通信层、存储计算层、融合应用层三层。（如图1所示。）网络通信层承担数据的感知、采集与传输，是信息空间里的“高速公路”，是数字基础设施的“感官”和“神经”系统，具体包括4G、5G等移动网络、光纤宽带、IPv6、卫星互联网等。存储计算层支撑海量数据的存储和计算，是数字基础设施的“大脑”，具体包括数据中心、云计算平台、人工智能算法等。融合应用层是管理数字基础设施和创造应用价值的“灵魂”，一类是支撑数字技术应用和产业数字化转型的通用软硬件基础设施，如工业互联网、物联网，通用操作系统等基础软件，以及行业应用软件、安全软件等。还有一类是对铁路、电网等传统基础设施的数字化改造和升级，如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。

图1 数字基础设施的三层架构

二、我国几种代表性“数字基建”发展现状

针对“数字基建”，各地纷纷制定了一批利好政策，启动了一批重大项目。通过对31个省份的调查显示，2020年有26个地方出台了“数字基建”相关的政策文件，占比83.9%，其中，北京、上海、重庆、浙江、山东、云南、四川、福建、广东等地方明确提出了推进“新基建”的三年行动计划或实施方案，部分政策文件还安排了具体项目。据不完全统计，目前有超过5000个“新基建”项目，总投资金额超过4万亿元，“数字基建”是其中的重要内容。例如，河北省2020、2021年两年5G网络、数据中心、工业互联网、人工智能等新型基础设施拟开工和在建项目约140项，总投资达1744亿元。湖南省发布《湖南省“数字新基建”100个标志性项目名单（2020年）》，涉及5G、大数据、人工智能、工业互联网，总投资563.78亿元。每一类“数字基建”都有其自身发展规律、发展阶段和特点，中央及地方多次提及的5G网络、数据中心、工业互联网非常具有代表性。

（一）5G网络加速布局

基站建设方面，2 02 0年全年新增5G基站约58万个，累计建成5G基站71.8万个。截至2020年底，5G终端连接数超过2亿，我国已建成全球最大的5G网络。

融合应用方面，“5G+工业互联网”支撑经济高质量发展。全国“5G+工业互联网”建设项目超过1100个，涌现出了机器视觉检测、精准远程操控、现场辅助装备、智能理货物流、无人巡检安防等一系列应用成果。高清、4K/8K、AR/VR等新业务借5G东风迎来蓬勃发展期。这些新业务需要更高的速率、更低的延时，以及更灵活的业务部署能力。华为在2019年8月发布的《5G时代十大应用场景白皮书》中认为，VR/AR技术是5G技术相关度最高，市场潜力最大的应用场景。疫情期间，武汉火神山医院建设中5G优势得以彰显，数千万“云监工”共同见证5G应用逐步落地。此外，医疗、教育、旅游等诸多领域纷纷尝试开展5G应用。

投融资方面，国资委统计数据显示，通信企业加快5G网络共建共享和商业应用转化，2020年全年完成固定资产投资3730.7亿元，同比增长9.9%。作为最为重要的“数字基建”之一，5G投资巨大，需要提供新的融资机制，才能达到为有源头活水来。当前，政府和企业层面成立了许多产业基金，为推进5G发展奠定了坚实基础。部分5G产业基金设立情况如表1所示。

表1 部分5G产业基金设立情况

（二）数据中心积极扩容

我国数据中心市场一直保持稳速增长，近三年市场规模增速在30%左右，2019年中国数据中心市场规模超过1000亿元人民币。在产业良好的发展形势和政策红利的激励下，2020年以来，全国各地政府及相关企业均纷纷开启数据中心投资建设陡增模式。例如，重庆于2020年4月集中开工了22个“新基建”项目，其中数据中心项目5个，仅腾讯西部云计算数据中心二期、中国华录重庆数据湖产业园、重庆移动-亚德（重庆西永）高等级数据中心3个项目投资总额即达60亿元。此外，电信运营商、信息技术企业和互联网企业等竞相增加布局，2020年3月，中国电信粤港澳大湾区数据中心项目在广州从化签约动工，总投资68.9亿元，全部投产后可提供约4.5万个高功率机架；华为张掖云计算大数据中心二期项目开工；中国移动（西藏拉萨）数据中心一期项目奠基，投用后可提供6600个机柜。2020年以来部分数据中心投资建设情况如表2所示。

（三）工业互联网持续发力

建设进展方面，标识解析体系初具规模。全国标识注册总量已突破100亿，上线二级节点85个，涵盖33个行业、22个省（区市），接入企业节点数量突破9400家。平台连接能力持续增强。具备一定行业区域影响力的平台超过70家，重点平台平均工业设备连接数突破69万台套，工业APP达2124个。安全保障能力显著提升。构建了多部门协同、各负其责、企业主体、政府监管的安全管理体系，国家、省、企业三级联动安全监测体系进一步完善，服务9万多家工业企业、135个平台。

表2 2020年以来部分数据中心投资建设情况

投融资方面，一方面，政府财政投入持续加大。国家大力推动工业互联网建设，逐年扩大财政投入，积极探索政府引导基金，各地产业基金也在不断涌现。2018年国家财政投入工业互联网创新发展工程30亿元，2019年达60多亿元。另一方面，社会融资比重不断上升。根据国家工业信息安全发展研究中心跟踪监测，2020年1～9月，国内工业互联网行业投融资事件共152起，披露总金额突破170亿元，事件数量较2019年同期大幅增长117.1%，披露总金额同比增长54.6%，超三成事件达亿元规模。云天励飞、京东工业品、格创东智等企业先后完成超亿元规模的大额融资。

三、面临的问题挑战

“数字基建”的内涵丰富、范围广泛，但是总体来看，还面临着一些亟待解决的共性问题。

（一）数据管理能力亟待提升

数字基础设施承载着海量数据的流动与应用，数据管理能力的高低也影响着数字基础设施的部署开发和利用。当前，数据作为新的生产要素还处于发展的初级阶段，在管理模式、组织机制、开发利用等方面存在亟待解决的问题。一是数据治理顶层设计不完善。客观上存在“政出多门、多头指挥”的情况，多头规划、多头管理、职能交叉重复等问题依然存在，既不利于政府监管工作开展，也不利于产业发展。二是政府数据共享开放机制不健全。许多政府部门没有真正建立起互联网和大数据思维，数据采集、存储、使用，乃至系统建设等标准不统一，造成数据割裂，不同数据源之间缺乏共享机制以及统一的存储、应用标准，增加了多方数据汇聚共享开放利用的难度。三是数据产业支撑能力有待改善。企业数据管理能力不足，数据产权不明确，管理职责混乱，管理和使用流程不清晰，造成数据维护错误、数据重复、数据不一致等情况时有发生。第三方数据交易体系尚不健全，价值评估、定价标准、数据质量、信用机制有待完善，影响了数据要素的交易和流通。

（二）投融资模式仍需进一步探索

与传统基建相比，“数字基建”更多要靠市场的力量，吸引社会资本投入，但是当前数字基础设施的投融资还处于起步阶段，投融资资金有限，投融资主体不明确，尚未形成成熟的投融资模式。一方面，政府部门对“数字基建”的投资还存在一定的盲目性和不确定性。有专家指出，各省发布的投资计划内容大部分还是传统基建，“新基建”体量从广义角度最大占10%左右。如此推算，作为“新基建”的重要组成部分的“数字基建”占比更少。再加上，“数字基建”常常同“传统基建”混为一谈，政府主导建设的多，社会资本引入的少，出现了一哄而上和重复建设，政府过量投资带来了债务居高不下、金融风险和宏观经济波动。另一方面，民间资本大多处于观望状态。当前，以5G、工业互联网等为代表的“数字基建”发展潜力巨大，但是市场前景不明确，产业生态不完善，很多民间资本都处于观望状态。同时由于政府还未形成适应“数字基建”发展的行业规则、设施标准、产业规划布局等，民间投资的积极性还未充分调动起来。

（三）开源生态技术基础和运营能力有待补强

“数字基建”的技术迭代周期不断缩短，创新需求元素不断丰富，全球竞争日趋激烈，而开源模式凭借其强大的资源集聚和协同交互能力，以及特殊的非直接交易运营模式，已成为推进我国“数字基建”高质量、高效率、高安全性发展的重要支撑。

当前我国“数字基建”开源生态在技术基础和生态运营层面仍面临一定短板。一方面，开源生态的建设缺乏关键核心技术的支撑。我国正在建立或筹划建立的自主开源基金会缺乏类似于Linux Kernel（Linux基金会）、HTTPD web（Apache基金会）、Nova和Swift（OpenStack基金会）等原创性的高价值技术基础。另一方面，生态运作模式的设计和创新较为薄弱。Google通过公开Android Open Source Platform（AOSP）建立安卓操作系统的开源生态，但利用系统内嵌套的非开源Google Mobile Service（GMS）移动套件和Open Handset Alliance（OHA）标准对生态进行垄断和限制。Red Hat通过免费版的Linux系统快速占领市场并形成生态优势，同时推出在功能和性能等方面更强的付费版Linux系统，借助免费版构筑的生态环境，在高性能、高标准的企业级市场形成垄断优势。我国在系统性生态运营模式的创新上还鲜有典型的成功案例。

四、推进“数字基建”的对策建议

应切实做好统筹谋划，抓住核心关键，坚持“拓长板、补短板”并举，围绕5G网络、基础软件、数据中心、云计算平台、工业互联网等重点领域，精准发力、以长补短、齐头并进，培育壮大数字经济新动能。

（一）总体考虑

一是拓长板，加快推进5G部署应用。充分发挥电信运营商的主体作用，加大资金支持力度，加快5G基站建设，提升网络覆盖率。拓展5G应用场景，深化面向个人消费者和行业用户的深度应用，尽快形成引领性示范性应用。

二是补短板，着力发展软件产业。坚持应用牵引、市场主导，用市场化方式解决软硬技术适配性低等问题。深化融合应用，推进各行业各领域知识和技术的软件化，强化软件定义在工业互联网、大数据、人工智能等领域的推广。鼓励大型企业提升对开源生态建设贡献度，积极拓展我国企业与国际组织、标准机构和跨国企业之间的多层次开源合作。

三是聚资源，科学规划建设数据中心。加强超大型数据中心的统筹规划和建设，将规模小、效率低、资源耗费大的数据中心向大型数据中心迁移。优化数据中心运营管理，以智能运维技术代替人工运维，提升数据中心管理效率。打造节能环保的绿色数据中心。

四是搭平台，提升云计算服务能力。加快云计算技术创新发展，加强云数据库、大数据分析、人工智能平台等系统开发。加强云服务商和行业企业供需对接，深入推动中小企业上云，促进大型企业、政府和金融机构等更多信息系统向云平台迁移。

五是促转型，全面布局工业互联网。改造升级工业互联网内外网络，增强完善工业互联网标识体系。推动工业互联网平台建设及推广，加快工业数据集成应用。加快健全安全保障体系。

（二）关键举措

1.强化数据管理能力，激发数据要素潜力

一是完善数据治理政策法规体系。加强数据确权、数据流通、分类分级等数据治理关键问题的基础研究，加快推进数据保护、个人数据隐私等相关方面的立法进程，完善我国数据法律法规和政策体系。二是推进政府数据共享和开放。加快推进国家数据共享交换平台建设，完善跨机构、跨领域数据融合应用机制，打通部门间数据壁垒，助力实现政府数据开放共享和高效管理，实现数据规范共享和高效应用。三是探索数据要素管理创新。编制重点行业、重点领域数据管理能力图谱和实施指南，开展企业数据管理能力成熟度评估，有效提升企业数据管理能力。

2.创新投资建设模式，充分发挥市场主体作用

一方面，坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设，鼓励金融机构创新产品强化服务。通过更加丰富的市场手段吸引更多民间资本参与投资和运营，积极运用专项债、专项基金、PPP等模式，探索产权质押等多样化融资模式，发挥现有的创投引导资金、产业基金等作用，鼓励创业投资基金、私募基金等社会资本支持。另一方面，政府制定行业规则、设施标准、产业规划布局，通过分类管理，引导和支持市场有序运行。深化“放管服”改革，放开市场准入，对各类资本一视同仁，调动民间投资积极性。

3.深化开放合作，建立良好的开源生态环境

一方面，鼓励大型企业提升对开源生态建设贡献度。引导和支持有条件的行业领军企业，贡献标杆项目资源，联手打造具有国际影响力的“数字基建”自主开源生态。鼓励国内软件上下游企业提升对国内开源社区贡献度，在重点项目研发孵化、代码托管、开发框架等领域形成自主开源社区。另一方面，积极拓展我国企业与国际组织、标准机构和跨国企业之间的多层次开源合作。积极融入国际开源社区，学习借鉴国际开源基金会、代码托管平台的运作模式，吸收引进最新开源生态治理成果。加强国际交流合作，对接国际化标准机构，不断完善国际标准体系和治理结构，逐步提升我国标准工作的国际话语权。

五、小结

短期内“数字基建”是对冲疫情、拉动投资、提振经济的紧急之需，长期看更关乎经济转型、社会发展和国家繁荣。“十四五”时期，要科学把握新发展阶段，坚决贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，加快发展“数字基建”，培育壮大数字经济新引擎，提高政府治理现代化水平，实现经济社会高质量发展。