关于调整补检法律制度的几点思考

李 昂，刘金才，王伟涛，翟海华，苏 红，贾智宁，李卫华，滕翔雁

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.上海市农业农村委员会执法总队，上海 200335）

动物和动物产品补检作为一项法律制度，自1985 年写入《家畜家禽防疫条例》以来，历经《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）颁布实施并多次修改，至今延续30 多年，对保障动物防疫和畜产品安全发挥了积极作用。但随着我国经济社会的快速发展，养殖业结构的优化调整，依法治国基本方略的深入推进和动物卫生监督执法形势的不断调整，补检的制度缺陷也逐步暴露。本文基于对补检制度历史成因和弊端的分析，提出了相关的对策建议，以期为动物防疫法律制度建设和完善提供参考。

1 补检制度的历史沿革

1.1 补检制度首次成为法律制度（1985—1997 年）

1985 年，国务院发布《家畜家禽防疫条例》（以下简称《条例》）。这是新中国成立后制定的第一部动物防疫领域专门法规。《条例》第16 条规定：“农牧部门或其委托单位按照规定实施监督检查，应查验畜禽或畜禽产品的检疫证明，并可抽检。对于没有检疫证明或检疫证明已超过有效期的畜禽或畜禽产品，应实施补检，并出具检疫证明。”1992年农牧渔业部出台的《家畜家禽防疫条例实施细则》第37 条规定：“兽医卫生监督检验机构在饲养、生产、经营、流通环节发现未按规定进行免疫、检疫、消毒以及免疫、检疫、消毒证明不符合规定（证物不符、证明逾期、涂改或伪造证明等）或经抽检不合格的畜禽、畜禽产品时，除按规定给予行政处理处罚外，尚须按规定给予补预防注射、补检、补消毒和全群（批）实施重检等处理。”这是国家首次在行政法规中将补检明确为法律制度。

1.2 补检制度入法并沿用至今（1998 年至今）

1998 年1 月1 日起实施的《动物防疫法》保留了补检制度，其第41 条规定：“动物防疫监督机构在执行监测、监督任务时，对没有检疫证明的动物、动物产品进行补检或重检。”历经2007 年修订，2013 年和2015 年两次修正，《动物防疫法》仍保留了动物和动物产品补检制度。现行《动物防疫法》第59 条第1 款第3 项、第4 项规定：“动物卫生监督机构执行监督检查任务，对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检；对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以没收销毁。”2010 年，农业部出台《动物检疫管理办法》，第40 条至第43条分别对动物、动物产品的补检条件、补检后的处理处罚做出了明确规定。

2 补检制度的弊端分析

2.1 从经济社会发展的角度看

20 世纪80 年代，我国经济社会发展水平较低，副食品供应高度紧张，传统的千家万户散养模式居于主导地位，此阶段将动物和动物产品补检制度写入《条例》有其历史背景。经过两轮“菜篮子”工程建设，到1997 年底，全国畜禽产品（尤其是生猪）供给紧缺局面得到彻底解决，但全国畜禽养殖规模化率仍处于较低水平（生猪不足10%）。进入21世纪以来，国家出台了一系列支持畜牧业发展的政策措施，尤其是2007 年以来大力推进畜禽标准化规模养殖，畜牧产业得到快速发展，畜禽养殖规模化率保持持续上升，畜产品消费需求已经从满足供应转向确保质量安全，而补检为不法产品进入流通提供了“洗白”渠道，一定程度上形成了“劣币驱逐良币”的不良效应。

2.2 从深入推进依法行政的角度看

2.2.1 补检的法律属性不符合行政许可基本法理

2004 年《行政许可法》颁布前，检疫出证和补检措施更倾向于一种技术执法行为。但《行政许可法》实施后，检疫出证行为依法应属于依申请的行政许可行为。而根据《动物防疫法》现行规定，补检则是对依法应当检疫而未经检疫这一违法行为所采取的补救性措施，是执法主体无须相对人申请而应主动为之的一种行为。尽管动物防疫法律规范给需要补检的违法行为设置了较高的违法成本，但是在动物检疫是行政许可的基本法律制度之下，再保留补检措施，确实有悖于“依申请而发生，符合条件解除禁止”的动物检疫性质及行政许可的基本法理。

2.2.2 补检对动物检疫制度具有反向削减功能

国际上没有补检的通行做法，动物或动物产品检疫均在生产场地完成，途中不再进行任何检疫行为，也不具备检疫相关条件，一切以产品合格证为主。而我国现行法定的动物检疫制度仅包括产地检疫和屠宰检疫两类，这与《条例》实施期间还包括运输检疫、市场检疫不同。实施补检一定程度上会误导行政相对人，使其产生侥幸心理而不去申报产地检疫、屠宰检疫，从而严重弱化这两项最为重要的基础性检疫工作。同时，《动物检疫管理办法》等关于补检条件和手段相对有限，某种程度上低于产地或者屠宰检疫要求，有被不法分子利用的漏洞。而逃避产地检疫、屠宰检疫的动物、动物产品一旦染疫，在进入流通领域后，即使通过补检发现，也极易造成疫情扩散，尤其是在诸如非洲猪瘟等重大动物疫病流行期间。

2.2.3 不符合食品安全“四个最严”的要求 《动物防疫法》规定对依法应当检疫而未经检疫的动物产品应实施补检，而《食品安全法》第123 条却对流通领域中的同类违法行为设定了更为严厉的法律责任，且不实施补检。同样是可能传播动物疫病、危害食品安全的动物产品，在不同法律、不同环节中设置了截然不同的处理处罚措施，这与坚持法制的统一性和食品安全“四个最严”要求不甚相符。

2.3 从提升行业监管能力的角度看

从疫情发生传播的规律看，近年来我国先后发生的高致病性禽流感[1]、高致病性猪蓝耳病[2]、小反刍兽疫[3]以及非洲猪瘟[4]等重大动物疫情，无一例外都与活畜的长距离跨省调运有关。改革开放初期，受我国交通条件所限，畜禽生产、运输、经营、屠宰和动物产品经营、运输、贮藏等活动局限在一定地理范围内，进行长途调运相对较少，加之当时一些动物疫病临床症状较为典型，在补检过程中也容易判断。但随着我国公路、铁路、航空、水运等交通网络的快速发展，非洲猪瘟等潜伏期较长的动物疫病传入我国，如果仍对未经检疫的动物和动物产品实施补检，对控制动物疫病的跨区域传播极为不利。强化产地检疫和屠宰检疫，对违法行为进行严惩，有效防范重大动物疫情跨区域传播已经成为行业监管的共同呼声。

2.4 从提高执法可操作性的角度看

动物检疫是在特定的条件下实施的技术行为，具有环境、资料、地域等的特殊性。产地检疫程序需要查看完整的养殖档案相关记录和畜禽标识后进行，屠宰检疫只有在产地检疫合格的基础上，进一步按照屠宰检疫规程和专业技术手段才能完成。补检行为在实际执法工作中，很难具有科学性和可操作性。

2.4.1 补检仅仅依靠临床检查或外观检查不科学在流通运输中对动物实施补检时，无法准确了解其产地疫情状况和畜禽养殖情况，一旦货主或承运人把染疫、疑似染疫、病死或死因不明的动物挑除，其他同群畜禽仍有可能处于疫病潜伏期内，临床检查仍有可能认定为健康，对于农业农村部没有规定需要进行实验室疫病检测的动物传染病，很容易成为补检过程中的“漏网之鱼”，埋下疫情隐患。而对动物产品进行补检时，由于产地和宰前活体情况无法核实，查获的动物产品是胴体，不见内脏和规定的检疫部位。更有不法经营者为了掩盖病害动物产品的事实，把病变部位和相关淋巴结割除，仅通过外观检查有无病变、有无腐败变质，很难准确判定，也难以完成规定的检疫程序。这样既达不到检疫目的，又不能完全检出病害动物产品，也给动物卫生监督机构和检疫人员带来很大职业风险。

2.4.2 补检要求输出地动物卫生监督机构出具非封锁区证明难度大 在对依法应当检疫而未经检疫的动物产品实施补检时，执法人员会依法要求相对人在5 d 内提交输出地动物卫生监督机构出具的该批动物产品来自非封锁区证明的文件。但执法实践中，在查处跨省调运动物产品存在此类违法行为时，很少有能够在规定时限内提交的，这充分反映输出地动物卫生监督机构也不愿意承担未实施当场检疫而出具相关证明文件的法律风险。在极个别能够提供的情况下，非封锁区证明格式也是不尽相同，内容更是较为含糊，无法充分证明该批动物产品来自非封锁区。实践中还有当地主管部门出具非封锁区证明或非疫区证明文件的情况。由此可见，补检条件难以落实。

2.4.3 补检过程缺乏实验室检测的技术支撑 《动物检疫管理办法》规定，补检时需要进行实验室疫病检测的，检测结果要符合要求。目前，国家对补检没有统一的必检项目，使补检缺乏科学依据的有力支撑。一些地方将无法进行实验室检测的情况推定为符合补检条件，而有的地方则定性为不符合补检条件，执法尺度存在分歧。同时，执法部门还存在检测手段落后，缺乏必要的现场检疫检测器材，实验室检验设备残缺不全的尴尬现状。即使配备或具备检测试验室，针对性地对某一疫病进行检测，对已加工分割的肉品也未必检出病原，且进行补检需要占用大量实验室资源，国家没有必要对当事人的违法行为承担此方面的投入。另外，一些动物疫病的发现需要时间，目前世界范围内仍未发现所有病种，因此难以确保其生物安全。

3 对策建议

在重大动物疫病防控日趋严峻，食品安全监管要求日益严格的形势下，加大动物防疫监督管理执法力度，建立更为严格、规范的动物产品流通监管制度，已显得十分迫切。因此，需要对已实施30 多年的补检制度作出调整和优化。

3.1 取消补检或设立更严格的补检条件

取消补检制度是解决上述矛盾和弊端的首选措施。一方面，可以对逃避检疫行为形成震慑，杜绝违法行为人补检的侥幸心理；另一方面，使动物卫生监督执法机构能够将更多精力投入到推进产地检疫、屠宰检疫和动物疫病的控制、扑灭和净化等更为重要的工作中，规避因实施补检可能造成的疫情传播和履职风险。但随着近年来动物、动物产品市场价值的提升，以及传统经营模式的惯性，取消初期可能引发较大的舆论影响。对此，也可以考虑分阶段推进的模式，先行为动物、动物产品设定更为严格补检的条件，并按照动物防疫工作的实际需要和养殖业发展状况进行动态调整，逐步收紧补检关[5]。

3.2 强化法律宣贯

调整补检制度后，需按照“谁执法、谁普法”的要求，在全社会尤其是对动物饲养、运输、屠宰、经营和动物产品生产、贮藏、运输、经营等领域的从业者中，加强法律修改方面的宣传普及，尤其是需要通过典型案例起到警示作用，营造守法经营的良好社会氛围，避免出现习惯性违法的情况。同时，强化对不依法申报检疫行为的监督执法，为未来逐步取消补检奠定舆论基础和群众基础。

3.3 强化隔离和无害化设施建设

调整补检制度后，应当强化“隔离”在防范已知和未知动物疫病中的重要作用，加强动物隔离场建设，对难以确定来源和养殖过程的动物实施必要的隔离措施。同时，取消补检或收紧补检条件后，对未经检疫以及不符合补检条件的动物和动物产品，实施没收、销毁，势必将增加现有无害化处理体系的运载负荷，因此，要强化无害化处理体系的建设和投入，确保有效运行。

3.4 加强动物防疫检疫信息化建设

动物检疫出证是动物、动物产品进入流通环节的重要关口，要积极运用信息化工具，围绕动物检疫出证打通动物防疫条件审查、动物疫病监测检测、动物疫病强制免疫等环节，为动物检疫出证提供科学、全面的参考依据，同时，加大官方兽医队伍建设和保障力度，更好发挥动物检疫对防范动物疫病传播，维护动物源性食品安全的保障和促进作用。