基层动物卫生监督所规范化建设建议

赵 富

(临海市农业农村局，浙江 临海 317000)

动物卫生监督是指国家动物卫生监督和管理部门，依照法律和法规要求，对动物防疫及动物产品安全实施监督检查和管理的活动，监督部门是法定的畜产品安全监管单位[1]。动物卫生监督是一种政府管理的行政行为，目的在于发现、制止、纠正、处理违法行为。它主要包括以下几个方面内容：对动物防疫工作实施监督检查；对动物及动物产品进行检疫检测，对兽药、饲料和饲料添加剂以及动物产品安全实施监督管理，对动物产品实施卫生监督，对动物检疫证章、标识、标志的管理，实施行政许可以及查处违法案件并实施行政处罚[2]。动物卫生监督能够促进畜牧业健康稳定发展，保障动物源性食品安全，为防控重大动物疫情的发生和保障畜禽产品质量安全做出了很大贡献[3]。

1 当前现况

1.1省外状况 各省动物卫生监督机构的运行管理，带有地方色彩，全国没有形成统一的管理。例如动物检疫合格证明，由于各省出具检疫证的系统不同，票据不一样，导致在流通环节检查时，出现一些假的检疫证明，需要甄别真伪，市场上流通的猪肉检疫验讫证章颜色大不相同，有红色、蓝色、紫色，市民对这些不同颜色证章认识出现偏差，认为红色的、紫色的不合格，蓝色的可以购买，全国未形成统一的标识。动物卫生监督执法着装服饰不一，样式五花八门，执法标识各有千秋，公信力不足，执法过程不顺利，甚至有群众质疑、阻碍执法。动物卫生监督相关政策，在实际执行过程中，各有不同，由此带来工作上的不便。

1.2省内状况 浙江省从动物卫生监督机构成立至今，在全省也没有形成统一的建设标准，包括形象的展示、业务的开展，机构的运行等，各地有各自的管理模式。因此，在工作的开展过程中，存在许多问题。从2018年开始，浙江省畜牧兽医局率先在全国开展基层动物卫生监督规范化所站建设，多地畜牧部门争优创建，每年评定一批省级、市级动物卫生监督规范化所站。

2 存在的问题

2.1宣传力度不够大 基层动物卫生监督机构对《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》等法律法规的宣传力度不大、宣传范围不广，没有做到家喻户晓，人尽皆知，很多管理相对人对相关法律法规认识不足，法制意识淡薄，思想停留在多年前，守法观念不强，甚至出现逃避、阻碍执法现象，造成动物卫生执法工作不畅。

2.2形象展示不一致 统一标准的形象，代表着动物卫生监督的一种社会身份。但由于成立时间短，全省各地不相同。执法没有统一的标志和服饰，从全国来看极为混乱，主要表现在着装对象乱，服装样式乱，服装颜色与标志五花八门，未能体现行业执法的特征与寓意。

2.3办公条件简陋 各地政府对动物卫生监督机构的认识、重视程度不同，财政经费各不相同。有些地方办公条件简陋，房子破旧，存在安全隐患。产地检疫、屠宰检疫设备落后，全靠一把检疫刀，肉眼识别。动物卫生监督执法中所必需的交通、通信、取证、办案等执法设备不全，如遇查扣违法畜禽产品，因为没有公务执法车辆，只能动用个人车辆装载；没有办案移动电脑，不能现场办理案件，将当事人带回所里进行询问，做笔录，涉及偏远地区，取证不便，调查取证手段落后等，从而使执法难度增大，执法工作的科学性和准确性不高。

2.4队伍建设不正规 机构的合法合规，是开展工作的必要前提，尤其是作为动物卫生执法部门，应当具有强有力的后盾保障。部分基层动物卫生监督所未纳入本局级，没有正规编制，没有考核奖，这极大影响工作的热情。有些基层单位聘用合同制人员，多数检疫员为兼职，没有形成专职检疫队伍，影响了检疫质量和执法效率的提高。执法人员素质不高，思想觉悟弱，业务水平低，法制观念淡薄，法律知识肤浅，不按程序执法，有的甚至以言代法，违法行政，对当事人的疑问不解释，只是命令式地要求经营者履行交费或停止经营、接受处理等。有些人工作责任感缺乏，上班混日子，办事不积极，相互推诿，不给养殖场户办实事。有些人经常迟到早退，上班期间玩手机，看电视，相互串门聊天，甚至找不到人。平时业务知识不钻研，碰到问题解决不了，更甚者脾气暴躁，与养殖户吵架，这极大影响队伍的形象。

2.5检疫执法不规范 一些检疫人员，在产地检疫的时候，没有认真将相关纸质记录保存完整，或者记录不全，不规范；屠宰检疫的时候，例如宰前检查时，用尿液进行瘦肉精检测，但没有及时填写表格，导致当天记录缺乏。当下非洲猪瘟疫情严重，要求各地屠宰生猪必须非洲猪瘟检测合格后，方可出厂销售。有些检疫人员没有认真查看检测报告，指出报告中错误内容，例如编号不对，将记录留档，出具检疫证明，反过来能够看出一个人的工作能力。在日常监督检查时，没有将巡查中存在的问题记录下来，或者记录了，但没有要求监管对象进行限期整改。等到上级检查时，无法将巡查记录等痕迹化的档案拿出来，或者有记录，但不规范，影响个人考核甚至单位。同时，对畜禽养殖场进行日常监督检查时，存在走过场形式，注重发放各类告知书，没有将养殖场饲养过程中存在的问题指出，并告知整改，没有按照要求进行检查。违法案件办理不及时，取证简单，相关法律条文不熟悉，案由不明或者案由搞清后，对着法律条文去找对应的法律法规及其条款，导致法律法规或条款适用错误时有发生，同时没有根据自由裁量权权衡处理，忽视违法行为人从轻、减轻和免予处罚情节，随意处置，案件书写不规范。

2.6政务公开不透明 政务透明，是一项重要举措，既能鞭策工作人员规范履职，又能利于群众办事，又能利于群众监督，从而督促工作人员做好本职工作。但一些基层所，没有对外设立政务窗口，未上墙公示工作人员的信息、照片和服务电话，未上墙公示工作流程、工作职责、工作依据、工作制度等，不能方便群众办事，也不利于群众对我们工作的监督。一些新的法律法规政策制度，未能通过政务栏，及时更新，向社会群众传递，导致群众办事时不便，可能需要多跑几次，这与浙江省“最多跑一次”的改革不符。

2.7记录手段不信息 随着社会网络信息化的发展，物联网的运用，涉及到社会方方面面。虽然浙江省启用智慧畜牧业云平台进行检疫、执法办案、流通监管等，但仍然存在不少问题。例如屠宰检疫的时候，急宰的生猪，并没有按照云平台信息化操作，直接手写开具急宰生猪通知书。执法办案时，没有通过云平台，将相关案件信息录入，仍按照原来办案的纸质流程进行操作。省内外调入畜禽及产品流通检查时，没有通过云平台进行核查，承运货主到达目的地后，向当地动物卫生监督所进行纸质版目的地报告，承运人再将纸质版证明到当地畜牧窗口进行审核，不方便群众办事。

3 规范化建设采取的措施

3.1加大宣传力度 要充分利用新闻媒体扩大宣传，向广大生产经营者、养殖场户宣传法律法规政策及动物卫生监督部门职能职责，提高知名度，规范生产经营行为：向社会公众宣传，促进社会共同监督；向各级政府和有关部门宣传，争取各级领导重视和支持，增加财政经费，切实做好动物卫生监管工作。宣传相关法律政策，使管理者依法行政，使生产、经营、使用者奉公守法并依法维护自己的合法权益。通过广泛深入的宣传活动，提高公民的法律意识和自我保护意识，使广大群众自觉监督检举并揭发身边的动物防疫违法事件，使违法行为无处藏身。同时引起社会各界的普遍关注和大力支持，提高管理对象的法律意识和依法生产经营的自觉性，为动物卫生监管工作创造良好的外部环境。

3.2统一形象展示 一是统一形象标识。浙江省畜牧兽医局开创基层动物卫生监督规范化所站建设，要求围墙、内饰等装修设计色调均采用“动物卫生监督执法标志”图案主色调的白色和蓝色；室外悬挂 “动物卫生监督执法标志” 和“XX市动物卫生监督所XX分所”牌子；周边环境要进行适当的绿化，从门面上进行改造，给人一种全新的威严感，极大提升了动物卫生监督机构的形象。二是规范队伍形象。一个部门的社会形象，除了外在的硬件要求，更重要的是内在队伍的形象。分所官方兽医和协检人员均由市动物卫生监督所统一配发了有“动物卫生监督执法标志”的工作服(包括春秋装、冬装、衬衣、领带等)，在从事检疫、监督、执法等工作时进行统一着装、持证上岗，态度端正，文明讲话，提升了检疫、执法、监督的严肃性和公信力。

3.3改善办公条件 良好的办公环境以及现代化的办公设备，能够提高检疫、执法办案效率，运用智能化的执法检疫设备，搜集案件关键点能够更加准确，方便工作的开展。县级畜牧主管部门要主动向政府汇报工作情况，争取支持，让党委、政府从思想上引起高度重视，正确认识到动物卫生监督执法工作对社会发展、民生安定的重要性，从行动上纳入议事日程，经费上给予倾斜，确保动物卫生监督工作顺利开展。一方面要加强动物卫生监督执法手段的投入，改善动物卫生监督执法人员的执法装备，配备动物卫生监督执法中所必需的交通通讯工具、现场摄像取证、快速检疫检测、案件办理等设备，另一方面要保证法规宣传、执法培训的经费投入，努力提高动物卫生执法人员待遇，解除执法人员后顾之忧。

3.4加强队伍建设 事实证明，执法人员素质的高低是决定执法水平和执法战斗力的决定因素，设立专业执法队伍是当下客观要求和重要举措。(一)机构编制要正规。基层动物卫生监督分所作为市动物卫生监督所派出机构，应当设立有市编委(办)文件，经费供给方式为财政全额拨款，人员统一管理，无后顾之忧。(二)加强执法人员素质。一是提高政治素质。动物卫生监督执法人员要从思想上高度认清自身职责、行动上准确把握工作方向，树立为民服务的公仆意识、责任意识，依法依规履行相关职责[8]。二是提高执法水平。加强官方兽医的执法管理，定期组织官方兽医进行系统全面的执法培训、考核，学好法，用好法，保证各项法律法规执行到位[9]。三是提高专业技术水平[10]。采取理论与实际操作培训，定期进行考核，督促其掌握专业技术知识、明晰执法规程，建立考核档案，提高执法人员的业务水平。

3.5制定科学制度 根据《市动物卫生监督所管理制度》、《市动物卫生监督所行政处罚流程图》、《市动物卫生日常监督检查实施办法(试行)》、《市畜牧兽医局关于进一步规范动物卫生监督证章标志管理的通知》等制度文件，基层动物卫生监督所要结合实际情况进行细化完善，制定动物卫生监督相关的岗位职责、考核管理、工作例会、学习培训等内部管理制度，以及动物检疫、监督检查、执法办案等业务运行制度，确保各项工作有据可查，有章可依。要着重强化动物卫生监督的内部管理工作，落实监督责任制，对违法执法的人员进行过错追究，给当事人造成损失的应依法承担赔偿责任。对滥用职权、不履行职责等违法行为者，一经发现或举报，查实后从严处理，保持检疫监督执法队伍的纯洁性和执法的权威性。各级动物卫生监督部门要坚持谁主管谁负责，建立从上到下的目标责任约束机制。县级动物卫生监督所长是第一责任人，实行目标管理，切实做到工作有安排，有奖惩、有考核，促进卫生监督执法工作不断开展[11]。

3.6落实痕迹管理 痕迹化管理最大的优点就是通过查证保留下来的文字、图片、实物、电子档案等资料，可以有效复原已经发生了的生产经营活动。基层分所设立档案管理室，将工作中业务档案、监管对象档案整理并进行保存，由专人负责保管。工作人员在实施检疫、监管、执法时，建立完善的工作记录，确保履职痕迹化；在网上录入检查信息的同时，建立纸质业务工作档案，包括产地检疫台账、屠宰检疫台账、无害化处理台账、巡查监管档案、举报处理档案等。对监管对象进行检查时，应当建立辖区监管相对人养殖、屠宰、无害化处理档案，按照一户一档要求，收集相对人相关的许可、告知承诺书、巡查监管记录、年度报告、行政处罚等情况，准确掌握辖区内各养殖场户、屠宰场、无害化处理场状况。监督执法时，佩戴执法仪，将执法全程记录下来，并保存。执法过程中，发现违法行为的，要立即采取相应的措施，如查扣违法物品时，要将纸质版查扣告知书交给违法行为人，及时进行立案查处。

3.7政务透明公开 政务公开是行政机关全面推进决策、执行、管理、服务、结果全过程公开，加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，增强执行力，提升政府治理能力的制度安排。通过政务公示栏，上墙公示工作人员基本信息、照片和服务电话，同时公示工作职责、工作依据、工作制度、检疫工作程序、工作纪律等，方便群众监督。在申报窗口设立意见反馈箱，对动物卫生监督工作存在疑问的，可以向单位进行反映，工作人员第一时间查看，解决群众心中疑惑。公开执法监督电话，实行执法责任追究制度，促进工作人员依法履职，行使职权和遵守纪律，群众办事有据可查，做到公开、公正、公平。同时，在公务栏上公开相关的法律法规政策，包括行政执法事项、行政审批事项等，特别是涉及到最新养殖业政策优惠，要及时进行宣传告知，最大程度惠及养殖场户利益。

3.8实行信息化管理 通过省智慧畜牧业云平台系统，实施动物检疫出证、流通监管、无害化处理、动物卫生执法办案等工作，全面实施手段信息化，既提高工作效率，又方便日常监管。(一)动物检疫工作。动物检疫申报、受理、检疫工作记录、检疫开证、检疫处理等通过浙江省智慧畜牧业云平台系统操作，同时推进检疫出证“入政务服务网”，群众办事“最多跑一次”改革，确保做到让信息多跑路、让群众少跑腿。(二)流通监管工作。动物及产品省外调入备案、目的地核查等工作通过浙江省智慧畜牧业云平台系统操作，全面实施流通监管信息化，提高办事效率，避免调运单位来回奔波。(三)无害化处理工作。死亡动物收集、处理等工作实现网络化操作。无害化处理场应在关键部位设置有效视频监控系统，监控屏幕安装于控制室内[12]。通过收集车辆全程定位监控追踪、处理过程远端监控，实现无害化处理工作信息化。(四)监管及办案工作。监督检查、执法办案等工作应用智慧畜牧业云平台系统。养殖场、屠宰场、无害化处理场、农贸市场等地进行监督检查，采用手机端操作，将相关检查信息及时录入系统，发现违法违规情况，及时告知、限期整改或立案查处，在执法方面完善执法手段[13]，提高检查取证的合法性和科学性，提高执法水平。

3.9工作规范执行 检疫队伍正规化，充实一线检疫力量，实行“官方兽医+协检人员”的工作机制[14]；检疫程序标准化，操作规范化；做好监督检查，规范执法行为。(一)加强检疫规范。产地检疫环节，要查看动物临床健康状况、养殖档案、瘦肉精检测等是否符合要求，申报检疫相关材料是否齐全，合格的出具《动物检疫合格证明》，要坚决杜绝“隔山出证”[15]。检疫出证记录、无害化处理记录等填写规范，保存完整，归档。屠宰检疫环节，要入场查证验物、宰前检查、同步检疫、非洲猪瘟检测、瘦肉精检测、旋毛虫检测、复检，合格的出具《动物检疫合格证明》并加施检疫验讫标志，各环节操作规范。检疫出证记录、无害化处理记录等填写规范，保存完整，归档。(二)落实监督检查。对辖区内养殖场、动物屠宰场、无害化处理场、动物诊疗场所等全年进行不少于4次的监督检查，对存在的问题及时指出并要求限期整改，整改后监管人员当场验证整改情况。发现违法情况根据相关法律条文，进行立案查处，并将相关检查记录保存归档。(三)依法依规办案。分所办案人员以县动物卫生监督所名义承办作出处罚的案卷，要求执法文书使用统一、规范。案卷、执法流程符合规定，规范执行，提升办案人员执法能力。各级动物卫生监督机构可以通过开展形式多样的执法比武和案卷评比等活动，提高执法办案水平，规范执法。