“后小康时代”社会救助制度的调整优化——基于发展型社会政策视角

公衍勇，聂淑亮

(1.贵州民族大学 社会学与公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2.娄底市委党校，湖南 娄底 417000)

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告：“我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进[1]6。”这意味着，“十四五”时期，中国将进入“后小康时代”[2]16-23。“后小康时代”是全面建成小康社会迈向全面建设社会主义现代化国家的新阶段，在这种情况下，服务于全面建成小康社会的传统生存型社会救助制度也必然要适应新的社会发展形势，在“后小康时代”做出相应的调整与优化。基于发展型社会政策视角，本文提出发展人力资本、多元主体并重的积极发展观，要求对风险进行积极的预防，为我国“后小康时代”社会救助制度的发展提供新的思路。

一、“后小康时代”我国社会救助制度调整优化的必要性

目前我国社会救助制度存在的诸多问题与实现社会救助的高质量发展还有较大的差距，迫切需要进一步的完善；现行以经济补偿为主要方式的消极型救助，难以实现困难群众自力更生，对现行的社会救助制度转型形成了倒逼机制；我国贫困形式的新变化对我国社会救助也提出了不小的新挑战，这些都迫使我国的社会救助制度进行必要的调整优化。

1.“后小康时代”改变生存型消极救助现状的必要举措

我国社会救助制度设计理念上还停留在保障生存上，在这种理念的指引下，救助制度的设计必然体现出以维持生存为目的。这种典型的被动、生存型救助方式，在制度建立初期有其合理性、适用性，可以很好地保障困难群众的基本生活，使其免于生存危机。但随着经济社会的发展，基于保障生存理念的制度设计已经很难适应社会环境的变化。目前，我国消除了绝对贫困，再采用这种被动、生存型救助方式，无形之中形成了对受助者的“负激励”，使得一些有劳动能力的受助者宁愿长期依靠较低水平的社会救助，也不愿意积极地通过就业去改善自己的生活。这种“中国式福利依赖”的产生，并非像欧美福利国家那样是由于高福利所引发的“福利依赖”，而是由于我国救助制度中对被救助者就业要求不高，以及把享受低保作为享受其他专项救助的前提而造成福利叠加效应且受助者难以从现行救助中获得能力和素质的提升所造成的。

“后小康时代”需要通过兜底保障机制来激发困难群众脱困的内生动力，帮助其发展人力资本，通过加强教育和培训、提供就业支援、改善困难群众的生理和心理健康状况等来提升他们的整体素质，以整体性的药方来解除困境、社会排斥与社会剥夺，使困难群众最终获得摆脱困境、融入社会的能力。

2.“后小康时代”应对农村贫困形式变化的有力手段

“后小康时代”下我国的贫困形式已经发展了很大的变化，从收入型贫困向能力贫困、权利贫困转变；低收入人口中老年、儿童困境问题开始凸显，对低收入人口的认知更加多维，不再是单一的经济维度。基于阿玛蒂亚·森提出的人的可行能力和发展结合起来分析，困难群众身陷困境是由于其可行能力被剥夺，发展机会丧失，发展权利缺失等而导致的[3]35。因此，建立在服务生存型贫困基础上的社会救助制度越来越难以适应不断变化的贫困形势。此外，随着公民权利意识的觉醒，受助者对美好生活的期望和追求，使得对社会救助的期待不再仅以维持温饱为目标，也提出了诸如医疗服务、心理辅导、满足情感和归属的需求等服务救助的需求，呈现出以现金和物质需求为主向服务需求为主的转变。面对贫困形式的变化和救助需求的升级，社会救助制度必然需要进一步改革才能适应新的形势和需求。

3.“后小康时代”实现社会救助高质量发展的必然要求

2020年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》(以下简称《意见》)提出了社会救助制度改革的总体目标：“到2035年，实现社会救助事业高质量发展，改革发展成果更多更公平惠及困难群众，民生兜底保障安全网密实牢靠，总体适应基本实现社会主义现代化的宏伟目标[4]18-23”。而目前社会救助发展不平衡不充分的问题仍然较为突出，诸如“一些救助政策和保障措施只覆盖特困人员、低保对象；制度之间协调联动不够，兜底保障安全网不够严密，救助方式和供给主体单一，难以满足困难群众多样化救助需求等等。”[5]这些问题的存在影响了困难群众的安全感、幸福感和获得感，与《意见》提出的新目标和新要求相比仍有很大的差距。社会救助制度需要进一步的改革完善，才能满足“后小康时代”困难群众对美好生活的向往，才能实现社会救助的高质量发展。

4.“后小康时代”助力乡村振兴的客观需要

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，提出要加强农村社会保障体系建设，要“做好农民重特大疾病救助工作，健全医疗救助与基本医疗保险、城乡居民大病保险及相关保障制度的衔接机制……推进低保制度城乡统筹发展，健全低保标准动态调整机制。全面实施特困人员救助供养制度，提升托底保障能力和服务质量。”[6]40-41足见，社会救助制度体系是乡村振兴战略的重要内容之一。而且，在乡村振兴战略的20字方针中，“治理有效”和“生活富裕”的实现也需要社会救助制度助力。目前，我国脱贫攻坚已经取得全面胜利，绝对贫困得到了历史性解决，但困难群众还存在。站在新起点，社会救助应该具有前瞻性，提前进行谋划布局，精准施策，主动助力乡村振兴战略，回应和满足困难群众多样化需求。

二、发展型社会政策的内涵及对我国社会救助制度的启示

根据以上分析可以看出，我国社会救助制度未能充分适应“后小康时代”经济社会发展的需要，究其原因，是因为当前我国的社会救助工作没有将“救”和“助”有机结合起来。为此急需找到一种新思路，在“救”的同时，“助力”救助对象自身能力的提升，使其积极融入社会、参与经济社会的发展。在此方面，发展型社会政策提出了通过人力资本投资的方式增强受助者的素质与技能，实现了上游干预和源头治理，为我国社会救助的制度发展提供了启示。

发展型社会政策盛行于20世纪90年代中期，当时，OECD国家实施了一系列新的社会政策，其中包括儿童教育和服务、针对双职工父母的弹性工作时间和亲职假期以及鼓励单亲父(母)寻找工作等。这些政策实施的结果是失业率和依靠社会救助的人数显著下降，收入差距扩大的趋势得到了明显的缓解[7]115。一般认为，詹姆斯·梅志里(James Midgley)(1)对James Midgley的翻译，国内有詹姆斯·米奇利、詹姆斯·米哲利、詹姆斯·梅志力、詹姆斯·梅志里、詹姆斯·米基利等不同翻译方式。本文采用了社会科学文献出版社2006年出版Anthony Hall ,James Midgley《发展型社会政策》的译法，译为詹姆斯·梅志里。是发展型社会政策最主要倡导者，他以横跨社会发展和社会福利两个领域的研究方法，对经济和社会协调发展进行了研究，奠定了当今发展型社会政策的发展方向。

1.发展型社会政策的内涵

发展型社会政策的核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，因而是对人力资本的投资。发展型社会政策的理念和实践是一个非常理性的政策选择过程。从理念上说，发展型社会政策的人力资本投资理念在经济发展和社会发展的关系中找到了一个使二者相结合的支点；另一方面，它是从支持市场的立场对市场的积极干预，而不是像传统的社会政策那样从克服市场失灵或不公平的立场出发。另外，发展型社会政策也是一种整合和协调公共和私人利益的机制：个人能力的提升对预防贫困和提高国家竞争能力具有根本性的作用[8]43。

2.发展型社会政策对我国社会救助制度的启示

发展型社会政策是近些年来较为盛行的一种解释视角，其对社会救助制度的启发有以下四个方面。

(1)在社会目标上，强调经济增长和社会发展的统一。

与传统社会政策将社会发展独立于经济发展相比，发展型社会政策强调了社会政策和经济政策整合状态。传统社会政策认为社会发展独立于经济发展之外，是经济政策的附庸，常被看作为解决社会不公和缓解社会矛盾的手段存在。而发展型社会政策对经济发展和社会政策关系做了全新的解读，其试图将社会进步与经济增长协同起来，主张在经济政策中加入“社会”维度，在社会政策中加入“发展”维度。在发展型政策看来，社会政策不仅可以为经济发展提供一个稳定的社会环境，而且可以促进生产力的发展，社会政策也具有经济效益。发展型社会政策通过将社会政策与经济政策融合起来，改变过去将社会政策的目标仅仅定位于维护社会稳定与公平的状况，也将社会政策补救性的社会干预转变为注重预防性的社会干预。

(2)在发展理念上，突出社会投资的重要性。

发展型社会政策提出要实现经济增长和社会发展的统一，就必须进行积极干预，进行社会投资。社会投资的形式包括社会资本投资、人力资本投资、资产建设等形式。发展型社会政策主张从社会投资的角度重新认识社会政策的功能，在促进社会福利发展的同时获得经济的增长，实现社会政策的可持续性发展。梅志里对此评价到：社会发展因为具有积极干预、致力于进步、将社会政策与经济政策融合、社会空间聚焦以及能采众家之长，而成为当今最具包容性的促进福利的手段[9]143-145。

(3)在具体的实践策略上，致力于人们能力的培养。

传统社会政策考虑更多的是缓解社会问题的症状，发展型社会政策则致力于从根源上消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素。传统社会政策是建立在资源分配基础上的，依靠向贫困人口转移资源而满足其生存需要的政策措施，这样的做法只能把穷人维持在较低水平的保障层面。而发展型社会政策不是建立在资源分配基础上的静态方法，而是建立在对社会变迁之需求的动态概念上，致力于培养人们的能力，提高所有人的生活水平[10]164。因而，发展型社会政策的目标不仅仅在于对受助者提供个人的福利服务，更立足于提升人们的能力、减少不公平和歧视等来消除人类自身发展的障碍。在具体的实践策略上，帮助和鼓励受助者参加工作就成为发展型社会政策的核心，其强调通过人力资本投资，提升社会成员的就业能力，使他们具备一定的竞争能力重新进入劳动力市场，通过工作或市场来满足受助者的需要。

(4)在社会政策的内容上，包含更为广泛的国计民生问题。

与仅涉及福利服务、社会救助、健康服务领域的传统社会政策相比，发展型社会政策进一步拓宽了社会政策的领域。传统社会政策在政府的主导下为全体公民提供普遍性福利，社会政策的内容只限于社会资源的分配。而发展型社会政策拓展了传统社会政策所关注的领域，“使社会政策超越了由各国政府提供社会服务这一狭义的概念，而将更为广泛的国计民生问题包含在内。”[11]3此时的发展型社会政策就不仅仅承担社会服务、保障生存的功能，还成为影响人们生活和生计的一切相关措施，“即从慈善工作和提供福利服务扩大到更加关注增强维持生计的能力”[11]11，发展型社会政策在其政策目标上也进一步将“减少贫困、社会保护、增强生存能力以及对抗社会排斥都已经成为社会政策的合理目标。”[11]14

三、“后小康时代”社会救助制度的调整优化

基于对“后小康时代”社会救助制度调整优化必要性的分析，以发展型社会政策为视角，“后小康时代”社会救助制度调整优化的方向应该是朝着积极和发展型社会救助制度转变。所谓积极和发展型社会救助制度是指改变以往救助政策“堵漏洞”“救穷人”的观念，树立“以人为本”“助人自助”的救助理念；在满足救助对象基本需要和回应贫困问题的同时，采取积极的措施去预防、减少和解决各种经济和社会问题[12]，制度设计上兼具托底低困难群众生活、促进困难群众发展、预防贫困发生和保障公民社会权利的实现。

所谓“积极”，包括两部分内容，即积极的社会救助政策内容和积极的社会救助实施措施[13]83。积极的社会救助政策内容，意指社会救助政策客观反映和恰当回应政策对象的基本经济方面和社会方面的需要，采取的救助项目具有预防性、社会投资的生产性等积极作用；积极的社会救助实施措施，意指社会救助政策执行者行动是积极的、措施是主动的，能够快速及时的回应困难群众的需求，让救助对象感觉到政府对待问题的积极态度，执行效果上追求救助数量的同时，注重救助的质量。所谓“发展”，包括三个层面的内容：一是政策措施或手段具有发展性导向。作为政策手段，积极和发展型社会救助政策更加重视人力资本投资、社会资本的建设，通过教育、就业、儿童保护和资产账户建设这四个关键部分，提升低收入群体自身的能力，赋予其更多的发展机会和权利，从而为经济社会的持续发展提供源泉和动力。二是政策目标多元化发展。积极和发展型社会救助政策目标不仅涉及兜底贫困、保障生存等经济发展，还涉及改善人们的生活环境、增强人们维持生计的能力、增进人们的社会参与及促进社会公正等人的发展和社会发展方面，三个层面的发展是协调的可持续的。三是救助水平和制度建设渐进式发展。考虑到社会救助的兜底性特征，社会救助的水平要随着社会经济发展水平的提高而逐步提高，这样才能充分保障救助对象的基本生活，共享经济发展的成果；积极和发展型社会救助建设是一个渐进式的发展过程，不可能一蹴而就、一步到位，建设的进度要与经济社会发展水平相适应。

积极和发展型社会救助制度符合积极的社会政策和发展型社会政策的理念，是我国在面对贫困形式变化、顺应国际救助变革趋势下提出的社会政策积极干预思路，积极和发展型社会救助制度具有如下内容和特点。

1.价值理念：从消极被动的事后补救转向积极主动的事前预防

基于我国目前的经济发展状况来看，我国短期内不会追求全面普惠型和高福利的社会保障制度模式，因此，构建一套可靠的社会救助制度体系，保障所有人的基本生活就成为必须之举。将发展的理念加入社会救助制度之后，将实现从消极被动的事后补救型社会救助向积极和发展型社会救助转变，使救助政策由事后型转向事前、事中型，强调上游干预。通过投资于人力资本和实施有效的社会资本建设，提升被救助者的能力和素质，实现社会救助对社会发展、经济发展的促进作用。积极和发展型社会救助重视中长期战略，将救助资源更多投资于民生项目，形成发展机制，消除或减少致贫因素，达到贫困预防和持续发展的目的。

2.制度目标：由满足贫困群体低层次需求转向兼顾高层次需求

当前我国社会救助制度只能维持被救助者基本生存水平这一较低目标，不利于困难群众的未来发展，与中国当今的国情也不符合，亟须进行调整。积极和发展型社会救助制度追求两个方面的目标，一是公平的目标。积极和发展型社会救助有助于调节收入分配，体现社会公平正义。传统意义上，社会保障具有收入再分配的功能，而其中的社会救助不具有再分配的功能。这不利于社会公平价值的实现，社会保障中的社会救助不能仅满足于维持困难群众的温饱问题，而应该赋予其调节收入分配的功能，让困难群众“在共建共享发展中有更多获得感”。二是满足服务需求的目标。积极和发展型社会救助目标能较准确地反映政策对象的真实需要且政策的资源供给能满足这些需要，尤其是救助对象的服务需求问题。积极和发展型社会救助中应加入更多的人文因素，可适当降低现金救助的比例，扩大救助服务供给力度，体现政府和社会对弱势群体的人文关怀。救助服务的提供上，可以采取政府购买服务的方式，特别是加强购买专业社会工作服务，由他们为困难群众提供有针对性诸如包括照料护理、心理疏导、送医陪护、能力提升、康复训练等救助服务，帮助困难群众树立脱困的信心，为其提供社会支持，克服社会排斥，让困难群众更好地融入社会。

3.救助主体：从政府主导转向多元参与

一直以来，政府作为社会救助的第一责任主体发挥了积极性的作用，但随着救助对象需求多样性的增加，仅凭政府的力量毕竟有限。积极和发展型社会救助倡导多主体化，慈善组织、社会救助团体、企业等都可以成为社会救助活动中的积极主体。鉴于救助对象救助服务需求的增加和非政府组织的灵活性、专业性和亲民性等特征，未来的社会救助中，政府可以采取委托经营或购买服务等方式，让非政府组织成为主要救助单位，发挥主体性作用，而政府在其中主要发挥引导和监督作用。政府、非营利性组织、社会团体等各救助主体在救助过程中并非各自为战，而是各项救助主体相互配合协调推进。

4.救助对象：从政策受益者向政策边缘人(2)政策边缘人指的是没有享受政策利益的那部分靠近政策的人，也就是利益外边缘人，因为这个群体非常靠近政策分界线，属于潜在受益人，但这个群体却并没有享受到政策带来的利益。转引自：刘升.政策边缘人:理解基层政策执行难的一个视角——以精准扶贫中的“争贫”为例[J]. 华中农业大学学报(社会科学版), 2019(4):115-122.延伸

准确地确定救助对象是社会救助工作的前提，积极和发展型社会救助制度一方面要支持到真正需要支持的人，这就需要采取定性与定量方法相结合、收入标准与需求标准等相融合的测定方式，确定最需要支持的人。救助对象的覆盖范围上，首先要能够覆盖所有那些最需要帮助和最弱势群体；其次，积极和发展型社会救助制度内含包容性和普惠性的理念，制度初期重点一定是弱势群体，然后再将受益面扩大到所有的政策边缘群体。当然，注重普遍性并不排斥发展项目重点考虑那些最脆弱的人群，即为弱势者所设计的干预政策也须在提高全民福利水平的普遍主义发展政策和项目框架中去实施，在努力提升服务对象的生存与发展能力的集体行动中，实现对弱势群体的社会包容和“成果”共享[14]51。

5.救助方式：从“授人以鱼”到“授人以渔”

当前的社会救助工作中，大多把受助者当做完全的被动者和需要被关照的弱势群体，实际较多困难群众也有自己参与脱困的主观愿望，积极和发展型社会救助应考虑这一群体的主体性和能动性。在这里应该引入专业社会工作者的一种基本价值理念，相信所有的人都是有潜能的，一些人之所以看上去是“懒人”，是因为他们的潜能没有被发现和被调动起来[15]19。被救助的对象中实际上大多具备劳动能力，只因各种原因而未从事工作陷入困境。积极和发展型社会救助工作应该主动去调动这些人的内在潜能。

美国经济学家、人力资本投资理论的创立者西奥多·舒尔茨指出：“人的能力和素质却是决定贫富的关键，旨在提高人口质量的投资能够极大地有助于经济繁荣和增加穷人的福利”[16]44。积极和发展型社会救助政策可以对于那些有劳动能力但没有就业或有工作却依然处于低收入状态的救助对象，通过扩大教育培训、卫生、社会服务等支出增加人力资本投资，激发、培育、恢复和提升他们的动机和能力，促使其自力更生解决困境。对于救助群体能力的培养和建设中，尤其要注重加强对他们“可行能力”的培育。“可行能力”既不是企图回到市场竞争中心的能力，也不是一般人都会的技能，而是在一定的市场竞争格局中实际上可以最大限度地发挥其作用的能力[13]87。积极和发展型社会救助将社会救助不再仅看作一种纯消费行为，而更多的看成是一种投资行为，这才是“后小康时代”社会救助制度应有的政策思维。

6.救助体系：由“碎片化”到“整体化”

现行的社会救助各项目在制度设计和政策运行上都采用了部门负责、垂直推动的做法，由此使得我国社会救助体系呈现出“多龙治水”的局面。当前，最低生活保障、特困人员供养、生活无着流浪乞讨人员救助、临时救助这4类由民政部门负责，教育救助由教育部门负责，住房救助由住房城乡建设部门负责，医疗救助由医疗保障部门负责，灾害救助由应急管理部门负责。这样的做法虽然有利于各项救助工作的推进，但这种部门分割、多头负责的局面易造成救助资源分散、救助合力不够、效率不高及救助项目扎堆与漏保并存等问题。因此，推动社会救助管理体系的整合，将成为“后小康时代”社会救助优化改革的重点。

积极和发展型社会救助立足“发展”的角度去整合社会救助职能、理顺民政部门与其他救助部门之间关系、推动部门协同管理，最终促成社会救助工作统一管理机构的建立。鉴于社会救助项目众多，因而须采取渐进式的改革方式。首先，在进一步加强全国社会救助部际联席会议制度的基础上，加快社会救助立法进程，从体制上和法律上进一步强化民政部门的主管牵头地位和相关部门的协管配合责任。其次，以云计算、大数据、区块链等新技术为支撑，推动社会救助综合管理信息平台建设，为社会救助跨部门整合提供有效载体。借助此平台可以实现跨部门之间救助资源及信息的互通共享，加速不同救助职能部门由“碎片化”状态到“整体化”协作转变。最后，在完善法律制度和加快信息化建设的基础上，强势整合民政、教育、医疗保障、应急管理等部门的相关救助职能与资源，设立归属于民政部门的专业化全国社会救助经办机构，实行行政上地方为主的分级管理、业务和技术上垂直指导的工作机制。全国社会救助经办机构下设专门的业务经办机构开展专项救助及其他各项有关社会救助的具体事宜，从而真正实现救助合力、提高救助效率，切实满足困难群体对美好生活的追求。