数字政府治理碎片化问题研究

路清琳 满雪

在推进数字政府治理的过程中，更多的是关注如何科学有效的运用数据资源，嵌入高新技术，对于政府体制内如何实现整体性治理，破解碎片化治理问题投入较少。碎片化治理问题主要来源于层级分工和竞争、分权的管理理念。当前数字政府治理中的碎片化主要表现在纵向与横向关系、政府与市场关系、业务与技术关系三个方面。通过对数字政府碎片化逻辑原因以及数字治理中碎片化问题的表现进行分析，提出相应的对策建议，促进数字政府的高效运转。

在当今的时代，数字经济、数字治理被越来越广泛的提及，与此相关，政府的数字化转型也成为必然选择。数字政府作为一种新型治理模式，是以大数据、云计算、物联网、区块链等一系列信息技术为依托，重塑政府管理架构，通过大数据驱动实现政府事务的信息化管理，提高行政效率，更好的实现政府与公民之间的双向互动。

数字政府治理是国家治理与政府治理方式变迁的重要走向，其目标指向由辅助政府治理变革转为创造共同价值。数字政府是以网络信息技术为工具的，所以必然会带有网络运行无孔不入，横纵交错的延展性特征，因此带有这一特征的治理模式必然会要求政府在业务治理过程中的沟通、协作，帮助政府进行整合性治理，解决碎片化问题。

数字政府治理碎片化的原因

中国从农业社会到工业社会再到现在的信息化社会，数据的作用日益凸显，成为国家治理现代化的重要推手，推动着治理模式的变革，由传统的代议互动、单向控制转化为数字协商，多元治理。但数字政府治理作为一种新型的治理模式，在我国的发展还不成熟，具体表现为最初概念的提出、中间的建设管理、最终提供的服务全都是碎片化的。

碎片化问题的产生根源于两个方面：一是传统官僚体制的纵向等级和横向分工机制，二是公共管理理论的分权、竞争理念。

传统体制的纵向等级和横向分工机制

传统的体制是典型的科层制体系，同时系统内部的人员以职能职责进行分工，强调专业化的组织机构设置，因此层级明显、分工明确，组织之间的沟通不足、壁垒分明，从而造成了碎片化问题。碎片化问题导致政府不同机构、部门之间的公共议题协作出现困难，问题无法有效解决，政策得不到有效的实施。对于传统行政范式的批判性改革由此开始。

公共管理理论的分权、竞争理念

传统行政范式的批判性改革开始后，"共和主义思潮开始复兴，他们希望在代议制民主框架下推动治理民主以解决这次危机，这股思潮在实践上最终达国家的新公共管理运动"。新公共管理的理念所主张的竞争、分权化管理只考虑到组织行政效率的高低，却忽略了高度分化的社会的多元化需求和分散、碎片化的系统机制需要建立统一的共识、总体的规划。而且，引入竞争机制的同时却忽略了对于竞争的协调机制和对于权责的整合，加剧了治理的碎片化。

数字政府治理碎片化的主要表现

当前数字政府治理中的治理碎片化主要表现在纵向与横向关系、政府与市场关系、业务与技术关系三个方面。

纵向与横向关系层面

行政组织的纵向与横向关系简言之就是政府内部官职等级与职能分工之间的关系。当前我国的行政组织体制是科层制，即分级制与分职制相辅相成、纵横交错。分级制简言之就是按级别划分，在行政机关内部指的是按照科层制的原则，对官职进行自上而下的垂直划分，下级官员隶属于上级官员，在上级的指导下完成工作业务，所有层级的工作性质都相同。分职制顾名思义就是依据职能划分为不同的岗位，在每一次的划分之中，所有的岗位都属于同一层级，仅仅是功能上的差异，不存在高低之分。分级制和分职制的共同作用，构成了完整的政府机构。但是由于层级明确、职能分明，壁垒丛生，部门之间的沟通协作能力不足，无法真正实现纵横贯通。而对于数字政府治理模式的构建和完善而言，贯通协作的体制机制必不可少。因此必须完善政府内部的权责体系，对部门权责进行明确规定，同时完善信息共享机制，有效解決跨部门、跨领域的社会问题，实现碎片化治理的重新整合。

政府与市场关系层面

在政府与市场关系这一层面，需要实现政府与企业的良性互动，代表性的措施是G2B模式的建立。在这一部分，G2B模式的建立为政府与企业之间的互动沟通提供了桥梁和纽带。但是由于我国数字化治理还处于初级阶段，政府相应的机构设施建设、数据共享监管等多方面还存在阻碍。与此同时，私人企业由于缺少足够的资金支持、基础设施、高新技术的支撑，对于软件的开发、设计能力较弱，导致软件的可用性差、漏洞多，无法实现广泛应用，缺乏核心竞争力。而私人企业的技术水平低使得数字政府治理在推行过程难以与企业实现双向互动。

业务与技术关系层面

对于政府部门来说，数字政府的建设、管理以及应用都由它承担。因此对于数字化治理而言，内部的管理部门和信息技术部门之间的界限不明确。而边界的不确定极易导致数字政府治理的发展方向出现偏差，重技术轻业务。将研究的重点放在对于信息技术的嵌入上，一味追求先进的技术水平，忽视对于信息技术的实际应用上，业务被技术牵着走，既干扰了行政机关对政务业务和服务的改革创新，又不能保障技术管理与运营的质量。

相应的对策建议

数字政府碎片化治理产生的原因及表现在上文已经阐释的十分明确，这一部分的主要内容是针对之前提出的数字政府治理在纵向与横向关系、政府与市场关系、业务与技术关系三方面碎片化的表现提出相应的对策建议，主要包括：完善总体规划和顶层设计，实现规范机构内部整体化协同运行、推动政府与市场的高效合作、建立有效及时的信息传递、开放和共享的数据体系。

完善总体规划和顶层设计，实现规范机构内部整体化协同运行

数字政府治理体系的构建是一项纵深到底、横延到边的全方位的网络系统建设过程，涉及政府治理的各方各面，在这一建设过程中，必须切实加强对这项工作的顶层设计，从机构设置、制度规定、监督保障体系以及流程设计等一系列过程进行总体规划和统一领导。构建“四横四纵”的总体框架，实施网络基础、大数据中心、应用支撑、数字应用等四个体系建设，加快推进政府数字化转型重大项目建设。完善顶层设计，为数字政府治理搭建组织基础，创新政务中心治理模式。政务中心治理模式的实质就是通过构建一个横向协调的平台将分散到不同部门的相互联系的，可以联合办理的事项进行整合，统一、联合办理，为公众提供“一站式”服务。在这之中，首要的实现是明确横向协调的平台的层级地位。其次是对于平台下不同部门机构职能的整合，将原来的分散到各职能部门的权责集中到统一的平台之下。

全国“一盘棋”“一张网”的数字政府治理模式构建，不仅需要完善统筹规划与顶层设计，还需要规范协调机构内部的权责体系，实现系统内的整体化协同运行。科层制的特色之一就是专业化分工，而机构内部专业化的分工必然会伴生协调问题。数字政府治理实质上是实现整体性治理，因此必须解决协调问题。创新机构内部权责协调机制的措施主要有两个方面：一是创新机构内部沟通机制，为不同部门利益协调提供对话平台，以缓解在解决跨部门、跨领域的社会问题时出现的不同部门在治理目标和方案措施选择等方面的矛盾、冲突。二是将整体性治理理念内化为政府机构的指导理念，形成一种特殊的政治文化，使协调、整合获得机构内部全体成员的认同。

建立有效及时的信息传递、开放和共享的数据体系

在数字政府治理的推进过程之中，对于数据的管理是最为重要的部分之一。数据资源是数字政府治理的物质基础，因此建立及时有效的数据资源体系十分必要。数据体系的构建主要包括三个方面：

一是社会数据资源库的建立，拓展全体公民获得数据资源的平台渠道。在这一部分的重点是实现公共数据和企业内部收集的社会数据之间的开放、共享，以智慧城市、电子政务为体系建设的支撑，明确数据的权利归属，细化数据资源分类，建立数据间的流通、交易机制，实现政府与企业数据资源的共享共治。

二是针对政府内部不同部门之间的数据资源的传递、整合。建立政务数据收集、汇总和应用机制，强化不同部门间政务主题数据库的交换、共享、整合，构建国家战略性数据资源库。

三是保障数据安全机制的建立。现今社会，数据资源作为新型的竞争软实力，其在政府治理中重要作用日益显露，因此对于数据的保护至关重要。网络信息安全与否是数字政府治理能否实现有序、持续发展的重要考核标准。就战略角度而言，在数字政府治理体系规划、设计之初便应该采取科学、有效的安全防护措施，认真落实等级保护制度和分级保护制度。在数字治理推进过程中采用安全可靠的技术产品，搭建防控一流、安全坚固的技术体系，确保数字资源的安全可控。

（辽宁大学）