多元参与 共治共享化解物业管理“痛点”《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》解读

本刊记者 柯善北

居民社区（即住宅小区）是城市治理所能触及的“基元”，也是政府服务群众、资源调动、信息通达的“最后一公里”。从此次新冠肺炎疫情反馈来看，当下我国基层社会治理力量较为薄弱，住宅小区物业管理存在许多“痛点” “堵点”，这些“痛点” “堵点”也成为人民群众追求美好生活的障碍。

从国家立法，到中央强化基层社区治理，再到相关部门不断完善规章制度，我国物业管理逐步走上正轨。近日，住房和城乡建设部等10部门联合印发《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》（以下简称《通知》），加快发展物业服务业，推动物业服务向高品质和多样化升级，满足人民群众不断增长的美好居住生活需要。

六方着手 物业服务转型升级

我国物业管理的发展与住房制度改革、房地产市场化进程紧密相连。在房改推动下，上世纪80年代物业管理开始在中国萌芽。1981年，第一家物业管理公司在改革的前沿阵地深圳诞生，由此拉开了中国物业管理的序幕。在此后很长一段时间内，由于房改步伐较慢，福利分房仍然大量存在，我国物业管理的发展也较为迟缓。进入上世纪90年代后，第二次住房改革启动，福利分房全面废除，住房逐步走向全面市场化，由此也带来了物业管理的蓬勃兴起。

经过40年的发展，我国物业管理行业也由初期的“野蛮生长”逐步走向成熟——制度体系日趋完善，市场监管不断规范，市场主体活力持续激发，物业管理的水平不断提高，从中诞生了一批具有品牌效应的大型物业管理企业，居民对物业管理的认识也日趋理性。

毫无疑问，在我国某些地区或者某些项目中，物业管理水平较为“拔尖”。但总体而言，我国物业管理水平不高且地区间的发展极不平衡，行业集中度较低，缺乏规模效应，“小、散、乱”等问题仍然较为突出，不少老旧小区甚至缺乏物业管理。另外，业主对于物业管理的认识和参与度也不够，物业服务不到位与物管费拖欠并存的现象较为普遍，进一步导致恶性循环。由于物业管理与居民生活的各方面息息相关，相关领域也成为社会冲突“多发地带”和人民群众投诉的“重灾区”。

此次《通知》出台，是贯彻民法典及中央完善社区治理、加强基层建设等相关文件精神，推动我国物业管理实现高质量发展的重要举措。《通知》包含融入基层社会治理体系、健全业主委员会治理结构、提升物业管理服务水平、推动发展生活服务业、规范维修资金使用和管理、强化物业服务监督管理六大部分，从政府、企业、业主多方入手，以提升物业管理水平为抓手，完善基层社会治理体系，更好地为人民群众服务。

厘清边界 城市管理服务下沉

在此次新冠疫情防控战中，物业管理发挥出重要的作用，在居民物资供应、体温监测、清洁消杀等各环节活跃着物业服务人员的身影，他们也受到包括住建部在内的社会各界的高度肯定。但在具体实施过程中，业主与物业管理人员之间冲突事件也时有发生。

事实上，类似性质的冲突在物业管理日常工作中也并不鲜见，如私搭乱盖、随意占用楼道等公共场地、宠物饲养不规范、噪音扰民等，都出现过管理不足或管理过度双向问题。究其根本，是政府服务和管理未能充分向小区延伸，物业管理代位承担了部分政府职能，同时物管企业又面临权责不明的尴尬境遇。疫情防控过程中，政府授权物业管理单位进行小区人员流动的强制性管控，是特殊条件下的应急措施，常态管理中需要进一步厘清政府与企业之间的边界，破解小区管理过程中权责“暧昧不清”的困惑。

在中国现实社会条件下，业主参与社区治理的意愿和力度不足（部分缺乏物业管理的更需要托底），因此政府参与物业管理 “帮一把扶一程”非常有必要。从何种角度入手？《通知》强调要坚持和加强党对物业管理工作的领导，建立党建引领下的社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制。

物业管理涉及民生诸多领域，受到主管部门和属地政府的双重监管，由此产生了“多头管理，无人负责”的监管薄弱地带。此次《通知》出台，明确要求落实街道属地管理责任，由街道指导监督辖区内物业管理活动。

在党建引领、强化街道属地监管的基础上，《通知》着力推动城市管理服务向居住社区延伸，明确部门和单位职责清单，及时查处违章搭建、毁绿占绿等违法违规行为，依法明确供水、排水、供电、供气等专业运营单位服务到最终用户。

另外，在街道委托（或指导）物业服务企业承担公共服务事项时，《通知》还明确要求支付相关费用（或给予物资和资金支持）。

不难看出，《通知》的种种举措意在进一步厘清政府与企业间的边界，将物业管理融入基层社会治理体系，强化基层社会治理的效能。

充分参与 激发业主治理效能

切实提升物业服务水平，除了充分发挥党建引领、政府引导的作用外，从长远来看最根本还是要推动物业管理企业转型升级，发动业主积极参与社区治理。尤其是要激发业主的主观能动性，充分发挥业主委员会的效能。

作为物业产权所有者，业主充分参与社区治理是厘清物业管理秩序的基础，从国际经验来看业主在社区治理中必须发挥主导作用。但目前来看，与我国城市发展建设的水平相比较，业主参与社区治理的意愿、能力和程度是远远不够的，绝大多数住宅小区的业主委员会执行效率低下，违法违规的问题屡见不鲜。究其原因，过去农村以血缘宗亲为纽带，城镇长期依靠单位包办一切，公民社会的环境氛围尚在酝酿形成过程中。

为此，《通知》强调要健全业主委员会治理结构。明确街道对物业的属地管理责任，《通知》进一步指出，由街道负责指导业主大会的筹备和业主委员会的改选，并行使对业主委员会的监督权利。与此同时，《通知》也明确赋予业主委员更多权限，充分发挥业委会作用，如一定额度内业主共有部分经营收益支出、住宅专项维修资金使用决策权力，催缴物业费并探索将恶意拖欠物业费的行为纳入个人信用记录。

另外，针对目前现实情况，《通知》提出由政府进行最后托底：暂不具备设立业主大会条件的，探索组建由社区居民委员会、业主代表等参加的物业管理委员会，临时代替业主委员会开展工作；暂不具备专业化物业管理条件的，由街道通过社区居民委员会托管、社会组织代管或居民自管等方式，逐步实现物业管理全覆盖。

针对物业服务企业，《通知》也提出扶持引导政策。支持物业服务企业兼并重组，推动物业服务规模化、品牌化经营，提升整体服务水平。鼓励物业服务企业探索“物业服务+生活服务”模式，满足居民多样化多层次居住生活需求，同时通过智慧物业管理服务平台进行线上线下服务融合发展。

物业管理涉及民生方方面面，是强化基层社区治理的重要切口。提升物业服务水平，将切实提升居民幸福感、获得感，推动共建共治共享社会格局的形成。当下社会发展日趋多元，实现物业服务向高品质和多样化升级，更需要政府、企业、社会组织及业主的多方参与。