地方政府公务员绩效考评改进策略研究——基于“珠海模式”的思考

郑飞鸿

(合肥学院 经济与管理学院，合肥 230601)

地方政府公务员绩效考评是一项专业性较强的公共部门人力资源管理活动。考评机构既要考虑如何发挥绩效考评的激励或惩戒机制，最大程度地激发公务员的工作干劲和约束公务员的不良行为，又要思考怎样改进绩效考评的工作方法，不断提高公务员绩效考评结果的信度和效度，保障公务员的合法权益。公务员是行政组织的微观细胞，公务员的行政效率、服务质量与政府的行政效率、服务质量显著相关，加强地方政府公务员绩效考评改革有助于改善行政环境、提高政府效能，更有利于服务型政府的建设。

一、地方政府公务员绩效考评“珠海模式”：一个案例视角

珠海市公务员绩效考评工作主要围绕考评主体、考评内容、考评方式、考评结果等方面展开，根据《珠海市公务员绩效考核实施办法(试行)》的要求，珠海市公务员绩效考评实施平时考评与定期考评相结合、职位考评与绩效管理相结合的考评模式。考评对象分考评人和审定人，考评人一般为考评对象的上级或更上一级的领导，审定人一般为单位负责人或单位负责人授权的考评委员会，考评人负责对考评对象进行平时考评，审定人负责对考评对象进行年度考评，考评人与审定人分别给出的考评成绩按照一定权重加总计算出的综合成绩就是考评对象的年度综合考评成绩。公务员绩效考评的内容主要包括德、能、勤、绩、廉等五大方面，其中对德、勤、廉的考评侧重于定性考评，而对能和绩的考评偏向于定量考评。考评对象的量化考评得分以平时评分为依据，按照“年度工作实际得分×70%+年度工作能力得分×30%”的标准计分。考评过程中要充分考虑公务员的人岗匹配程度、职位胜任力以及目标分解任务完成情况，避免定量考评出现机械、僵化的倾向。公务员的平时考评采取阶段式考评方式进行。每季度初，考评人根据年度工作任务下达季度工作任务；考评对象每月根据季度工作任务、要求和安排，认真填写《工作记录和自评表》，每月末，考评对象对当月工作任务的实绩进行自评；每季度末，考评人对考评对象各月度的自评结果进行审核，听取群众意见后综合评定考评对象的季度工作实绩，并且填写《工作实绩季度考核评分表》[1]。公务员的年度考评主要集中在年终的时候进行。考评对象对自己的德、能、勤、绩、廉等方面的表现进行书面总结，并且在一定范围内述职，考评人在听取群众意见和考评对象本人意见的基础之上根据考评对象年度内德、勤、廉的表现和能、绩年度得分情况提出考评等次建议并给出评语。当然，公务员绩效考评结果作为公务员职务、级别、工资调整以及奖励、培训、辞退的依据，优秀等次的公务员按照115%计发年终一次性奖金，受到诫勉谈话的公务员一年内不得晋升职务，年度考评被确定为“不合格”等次的公务员将受到降职降薪的惩罚，如果连续两年都被评为“不合格”，组织将责令予以开除或辞退。此外，公务员绩效考评制度也充分考虑了公务员调任转任、挂职锻炼、参加扶贫、派出学习等特殊情况，制定了细致、周到的考评方案和考评措施，有效地保障处于衔接期、交替期的公务员的合法权益。珠海市公务员绩效考评模式实质上是一个多元的、开放的绩效考评系统，除了颁布《市直机关公务员绩效考核实施方案》外，珠海市还独创性地构建了一套包含公务员诫勉谈话制度、个人重大事项抽查制度、新提拔干部财产公示制度等在内的绩效考评制度体系，将绩效考评范围覆盖到政府采购、预算管理、责任审计等方面，注重绩效考评的问题导向、行业评价以及“担当精神”的评价，形成完整的公务员绩效考评的动力机制、责任链条和监督手段。

珠海市公务员绩效考评制度改革克服了组织变革的阻力，开展了一场“政府再造”运动，形成了独特的“珠海模式”。2011年以前，珠海市“万人评政府”的总体满意度低于60%，该年的这一数值为61.88%，而2017年、2018年和2019年的这一指标分别保持在69.84%、78.72%和80.07%，说明珠海市群众对政府工作质量的满意程度有显著的提升。2018年，广东省地方服务型政府建设系列调研报告显示，在全省21个地级市中，珠海市政务环境满意度从2003年全省第十一位上升至第一位，公共服务满意度居全省第三名[2]。此外，全国还有很多其他的省市也在不断地进行公务员绩效考评制度建设的探索和试点，根据《浙江省公务员平时考核办法(试行)》要求，浙江省公务员从2016年开始每天都要撰写工作日志，客观、如实地记录自己的工作情况并给出实事求是的自我评价，考评单位采取不定期的随机抽查方式检查、督促公务员的“日志”完成情况，以此培养公务员的自我管理能力。广西省强调，“十四五”期间全面推行公务员的日常管理，探索建立公务员日常管理社会监督评议机制，拓展管理监督的范围和层次，特别是加强对公务员的工作圈、生活圈、社交圈的管理监督，实现管理监督的全覆盖。信息技术和网络工程是公务员绩效管理的重要工具，武汉市硚口区将绩效考核管理系统与政务专网链接，在信息平台上开发出 “考核指标和权重”“考核内容”“考核计算方法”“考核数据来源”等若干个子系统，利用数据关联、网络集成、模块化计算等功能对全区76个单位进行实时考评[3]。公务员绩效考评制度改革对于构建和谐行政人事关系、提升行政服务质量以及克服片面追求短期目标的“官员晋升锦标赛”具有独特的作用。

二、地方政府公务员绩效考评的困境

(一)绩效考评价值取向扭曲

受传统人事管理体制的影响，党政机关的组织(人事)部门一般承担本单位或下属机关公务员的绩效考评工作。组织(人事)部门拥有管理和协调党政干部组织关系、委任派遣的权力，其部门机构的地位与重要性一般要远远超越同级别、同类型的行政单位。但是，由于权力过度膨胀，党政机关组织(人事)部门通常以一种“居高临下”的态度“指挥”其他行政部门的工作、调配，甚至能够左右党委会、行政会关于人事工作的安排和调度。长此以往，组织(人事)部门削弱了绩效考评的功效与价值，取而代之的是个别谈话、组织任命和绝对服从。一些先进的绩效考评技术、制度、程序成了“摆设”，公务员的工作业绩、服务质量、群众评价等基础指标也失去了意义，反而领导印象、人脉关系这些“面子分”“形象分”变成绩效考评的决定因素[4]。在绩效考评畸形的价值取向引导下，一部分公务员为争取到更多的职务晋升机会，将日常工作的重点放在了“琢磨领导心思”和“打通人脉关系”上，他们秉承“对上负责”的理念完美地完成上级领导交代的任务，片面地投其所好，甚至导致了严重的官场寻租，而对群众的利益诉求漠不关心。另外，一些公务员长期思想僵化，整日抱有“铁饭碗”“混日子”的想法而不思进取，对于组织和领导布置的工作任务能拖则拖，单位的利益和荣誉好像与他们没有什么关系，而改进工作方法、提升服务质量等绩效管理的要求对于他们而言更是“一纸空文”。

(二)绩效考评运行机制不合理

现行的绩效考评运行机制主要是以上级主管部门的年度考核与本级单位的日常考核相结合的方式进行的。上级主管部门根据分管单位的主要负责同志的述职述廉情况、民主测评情况综合给出鉴定结论(优秀、良好、称职、不称职)，随即完成绩效考评单位的年度考核任务；而负责本级单位日常考核的考评部门则采用“日考勤”“周记实”“月小结”“季评鉴”等方法监督和评价公务员的岗位职责履行与目标任务完成情况。上级主管部门距离下级所属单位较远，不能实时、精准地掌握绩效考评单位的运行情况，因而也就难以对绩效考评单位给出客观、公正的评价。特别是在年终述职述廉大会上，绩效考评单位的负责同志为了粉饰、掩盖一些工作上的瑕疵，往往“只报喜，不报忧”，给上级主管单位提供很多虚假、失实的信息，给上级主管部门的绩效考评工作造成了严重的干扰。同级考评部门通常与考评对象处于同一工作环境当中，之间又有着千丝万缕的联系，受情面、利益等因素的影响，一方面，考评部门不愿意对考评对象进行严格、细致的考评，只要考评对象在考评期间内没有出现违纪违法现象，平时考评成绩都在合格以上，另一方面，只要上级部门没有下达具体的考核任务要求，考评部门自行简化考评程序，考评文件资料的填写也都采取“临时抱佛脚”的形式进行。这种“你好我好大家好”的局面看似使得各方得益，但是“攻守同盟”的背后却透露着公务员绩效考评运行机制的失衡与失范。

(三)绩效考评结果导向不突出

目前，地方政府公务员绩效考评工作存在的一个重要问题，就是缺乏结果与问题导向。尽管绩效考评按照程序和制度要求去做了，但考评的过程流于形式，且考评的结果也没有很好地被运用。有些公务员精于自己的业务，在日常工作之余反复琢磨如何改进工作方法、提升服务质量，以期求得为群众提供更为优质的服务，这部分公务员在绩效考核过程当中并没有获得额外的加分，也没有因此而受到表彰或奖励，“爱岗敬业、精益求精”的精神实质上没有得到肯定。相反，还有一些公务员不仅不精于业务，反倒“拉帮结派”“溜须拍马”，给机关的行政生态环境造成了严重的污染和影响，这些人凭借他们高超的“手腕”在绩效考评中获得了优异的成绩，有的甚至被“加官进爵”“提拔重用”。这种不正之风非但没有得到制止反而还受到了上级领导所谓的“默许”和“肯定”，这在一定程度上使得权力寻租、权力任性等违纪违法行为有了滋生的空间。绩效考评缺乏实质性的奖惩措施将会直接导致绩效考评的结果发挥不了作用，公务员的激励机制、行政问责机制也将得不到落实。此外，行政生态环境的长期恶化也会影响到公务员的情绪、心态，奖惩管理制度变形与公平正义得不到维护会导致公务员心理严重失衡，不利于公务员的工作和发展[5]。绩效考评仅仅是检验、监督公务员工作质量的手段而非目的，只有突出绩效考评的问题与结果导向，发挥激励和惩戒机制，才能有效提高公务员的工作效率和水平。

(四)绩效考评缺乏法制层面的保障

我国关于公务员制度立法的进展较为缓慢，其中绩效考评的法制保障更是欠缺。当前，国家层面出台的法律、行政法规主要有《公务员法》、《国家公务员职务任免暂行规定》、《行政机关公务员处分条例》以及《党政领导干部选拔任用工作条例》等，而地方政府依据国家法律法规并结合本地区实际情况制定地方性法规[6]。但地方性法规的法律效力毕竟低于法律和行政法规，而且不是所有的地方政府都享有地方立法权，很多地方政府都是以政府公告的形式发布本辖区公务员绩效考评的规章制度和实施细则。公务员绩效考评的立法工作较为复杂，不仅程序繁琐、时限漫长，而且立法成本较高，特别是在立法的前期调研、文本撰写、意见反馈的过程中需要投入大量的人力、财力和物力，而在具体的执法和司法环节中又会面临各种各样的问题。绩效考评的法制建设是一个“PDCA闭环”，而法制保障的落脚点更多地体现在监督上，绩效考评运作过程的不透明、不合规将会直接影响到考评结果，一些“心术不正”的公务员为了在绩效考评中取得好成绩而收买、串通绩效考评工作组成员，有意调高自己的成绩或压低他人的成绩，导致绩效考评结果“黑白颠倒”。这种不透明、不合规的运作过程就是由绩效考评的监督制约机制不健全造成的，只有及时、全面地公开绩效考评的过程与结果，加大绩效考评的行政责任追究与惩戒力度，才能将绩效考评腐败的萌芽扼杀在摇篮里。对于认为自己的考评结果与事实不符的公务员，可以通过申诉、行政复议等形式和渠道向上级主管部门提出异议。

(五)绩效考评技术工具落后

受公共部门公益性、社会性等特征影响，公务员绩效考评技术工具的使用要远远落后于私营部门。特别是在绩效考评指标体系的设计上，私营部门能够运用层次分析法、模糊评判法设计出精准、高效的指标体系，从战略规划、组织协调、领导控制等层面综合评价雇员的工作情况。公共部门绩效考评指标体系的设计一般围绕德、能、勤、绩、廉的几个维度展开，指标体系范围较广、内容较泛，对指标执行难度较大。另外，公共部门绩效考评指标体系的设计缺乏针对性，不同层级、不同种类的公共部门绩效考评的内容却千篇一律，难以突出绩效考评的重点，因此不能客观、公正地反映公务员的工作绩效。就绩效考评的技术、方法而言，大部分地区的行政机关都是采用年度述职述廉、民主测评、座谈评议的考评方式，也有一些敢于创新的公共部门将目标管理、标杆管理等技术工具引进公务员绩效考评中，但是并未取得特别显著的成效[7]。公务员绩效考评工作是一项系统工程，要想仔细、全面地考察公务员的实际情况，需要将全面质量管理(TQM)、关键绩效指标(KPI)、平衡计分卡(BSC)、360度综合评价等一系列先进的技术、方法和理念运用于公务员绩效考评中，要充分借鉴工商管理技术和市场化工具，在绩效考评技术“移植”的过程中要注重与职工心理的匹配、部门实际的磨合，切忌“拿来主义”，不断提升绩效考评的信度与效度，从根本上改变公务员绩效考评技术工具落后的局面。

三、地方政府公务员绩效考评改进策略

(一)转变绩效考评价值观与价值取向

绩效考评工作者应切实树立责任意识，将绩效考评看作是组织政治生活中的一件大事，要全身心地投入到绩效考评工作中去，经验总结、方法改进对于绩效考评而言十分重要，绩效考评工作者要转变工作思路，反对“本本主义”，善于接受新事物、新观点，提高绩效考评质量(3E理念)。此外，绩效考评工作者还应敬畏权力，用好手中的权力，避免评价不公的现象。同样，绩效考评对象也应该积极配合绩效考评工作，高度重视绩效考评，要彻底摒弃“大锅饭”“铁饭碗”的思想，充分意识到竞争机制和激励机制的重要作用。公务员绩效考评的结果反馈是与其薪酬、福利、职位、职级的调整密切“挂钩”的，如果绩效考评结果优秀，薪酬奖励、职务晋升的机会也就自然增多，相反，如果绩效考评结果不合格，还将面临严厉的惩罚和处分。公务员如果在考评过程中受到某些不公正的待遇或是对考评结果有异议，还需要克制自己的情绪，通过正规的渠道或途径向上级主管单位进行申诉、检举，并且耐心等待有关部门给予答复，避免意气用事。

(二)进一步优化绩效考评的制度设计

当前，公务员绩效考评存在的一个重要问题就是多头领导、权责不清，上级主管部门既要领导本级绩效考评部门，又要负责本级单位的绩效考评工作，而本级单位的绩效考评部门既要负责本级单位的日常考评工作，又要得到上级主管部门的有效授权，因此就产生了一个权力运行悖论。由于本级单位的绩效考评工作受上级主管部门和本级绩效考评部门的双头领导，上级主管部门不可能时时负责本级单位的绩效考评工作，而本级单位绩效考评部门如果得不到上级主管部门的有效授权则无法具体开展绩效考评工作。公务员绩效考评必须设计出一套权责分明的领导、分工机制，协调、解决好领导权限、部门职责之间的关系。此外，为了避免本级绩效考评部门负责本级单位的绩效考评工作问题(本级部门既当“裁判员”又当“运动员”的问题)，还应该适时引入第三方评估机制。第三方评估是由专门负责绩效评估的服务外包公司介入评价的一种新模式，这些外包公司拥有专业的评估技术、经验和合作伙伴，拥有行政单位无可比拟的技术优势，更重要的是，外包公司独立于行政单位之外，二者之间没有什么特殊的联系或交集，这就有力地避开了“权力寻租”和“熟人办事”的陷阱。目前已有兰州、深圳、青岛、温州等多个城市采用了第三方评估模式，且取得了不错的效果[8]。公务员绩效评估的制度设计是一个循序渐进的动态过程，需要经验、认知的反复积累，持续改进，不能一蹴而就。

(三)强化绩效考评的问题与结果导向

绩效考评的根本任务是客观公允地反映公务员的实际工作情况与质量，如果在绩效考评的过程当中发现存在的问题，不应该采取“掩饰”“遮盖”的态度，而是要积极主动地暴露问题、寻求解决问题的办法。当前，公务员绩效考评工作存在的一个重大隐患就是“报喜不报忧”，绩效评价、民主评议的结果总是“好”字当头，对于绩效考评中发现的问题要么避而不谈、要么几句话敷衍了事，根本达不到绩效考评应有的效果。绩效考评的过程实质上也是发现问题的过程，如果缺乏问题导向，绩效考评也就彻底失去了意义。公务员绩效考评不仅要强化问题导向，还要强化结果导向，只要进行一次绩效考评就要认真总结、分析此次绩效考评的结果，公务员绩效考评结果一定要与奖惩机制、责任追究机制“挂钩”，这样有利于形成赏罚分明、有责必担的绩效考评意识和氛围。公务员绩效考评不能只重“赏”、不重“罚”，滥用职权、亵渎职权的违法乱纪行为需要接受惩罚，懒政怠政、无所作为等效能低下的行为同样需要接受惩罚。绩效考评增加实质性惩戒措施能够鞭策、督促公务员转变工作态度、提高行政质量，彻底扭转绩效考评流于形式“干好干坏一个样”的情况。此外，绩效考评的责任追究落实制度也将更好地明确责任边界、强化责任意识，这种领“责任田”的方式有效地解决了过去责任边界模糊、出了问题找不到责任人的情况，对于存在行政过失的人和事，再根据相应的制度、办法予以解决。

(四)注重激励和惩戒机制作用的发挥

管理心理学的人性假设理论(XY理论)认为，一般而言，人都具有懒惰、自私、冷漠的天性，但是在某些外在条件的刺激下人也是可以变得勤奋、无私、有责任感的。(1)公务员绩效考评应该引进人力资源管理中重要的激励和惩戒机制，采取“胡萝卜加大棒”的策略，一方面通过激励手段，将绩效工资、奖金福利、职务晋升、交流培训的机会与绩效考评相联系，充分调动公务员工作的积极性，另一方面通过惩戒机制，将降职停薪、留岗查看、纪律处分、开出解聘的惩罚也与绩效考评相联系，给予公务员一定的警示和告诫。(2)注重采取多种奖惩管理模式，如过程型奖惩模式、内容型奖惩模式以及综合奖惩管理模式，因地制宜地选择采用合适的模式[9]。就具体的奖惩管理措施而言，需要细化、优化奖惩手段，比如对于本单位绩效考评优秀的人员，可以利用单位内网、政务系统等媒介宣传报道他们的先进事迹，鼓励、引导更多的公务员学习他们的敬业精神，而对于绩效考评成绩低、不思进取的公务员，在单位系统内给予通报批评。(3)改变传统的“刚性”薪酬制度，采用绩效所占比重较大的“弹性”薪酬制度，赋予绩效工资、奖金福利较大的权重，在保持基本工资渐进增长的同时，促使绩效工资、奖金福利有升有降，并且拉大公务员队伍中“弹性”工资的差距，让这种差距成为引发公务员重视绩效考评、提高工作绩效的重要驱动力[10]。

(五)健全完善绩效考评监督保障体系

绩效考评监督保障体系需要以法制建设作为根基。从国家层面的角度来看，应加快推进公务员制度建设的立法进程，修订、调整《公务员法》中与现代绩效考评制度不相适应的部分，起草、出台关于公务员绩效考评制度的专门行政法规、部门规章，不断完善绩效考评相关法律法规，推动公务员绩效考评制度朝着常态化、法制化、专业化方向发展；从地方层面的角度来看，具体行政单位也应进一步健全完善公务员绩效考评的内部规章制度，更加细化绩效考评工作的实施方案、解释细则，加强地方政府公务员绩效考评工作的内部控制，尽可能地消除阻碍公务员绩效考评的不利因素和障碍。“阳光是最好的防腐剂”。要想真正提高公务员绩效考评的公信力，就必须加快推进绩效考评工作信息公开制度建设，绩效考评负责部门要利用多种信息传递渠道及时、全面地将公务员绩效考评的过程与结果公之于众，主动、自觉接受单位、个人、社会等多方的监督与检验，彻底消除信息不公开、操作不规范、运行不透明等绩效考评“封闭”的现象，防止“黑箱”操作、权力寻租等腐败行为[11]。公务员一旦发现自己的绩效考评结果与实际不符，可以采取多种行政救济方式按照法定的程序向上级主管单位、绩效考评负责部门提请行政复议、行政申诉，对于有确凿证据证明公务员绩效考评工作中存在的违法违纪问题，应该积极地向主管单位、纪检部门进行揭发和检举，努力维护公务员绩效考评良好的生态环境。

(六)提升绩效考评技术方法的科学性与实用性

科学、精准的绩效考评技术、工具和方法是增强绩效考评质量的一把“利器”，公共部门应充分借鉴私营部门先进、成熟的管理思想、评估工具，将环境扫描、战略规划、流程再造等变革手段运用于绩效考核指标设计、绩效考核体系优化中来，全面革新公务员绩效考评的技术和方法。大数据、云计算技术是现代信息管理技术的结晶，行政机关应充分吸收、消化数据集成、耦合、增容的技术，借助“互联网+”浪潮的力量，加快推进电子政务智能化平台的升级，电子政务系统能够实现公务员绩效考评的无纸化、自动化和流水化，极大地提高公务员绩效考评的效率、信度和效度，同时还能增强公务员绩效考评的规范化程度，减少权力寻租和评价不公的空间，也能提升公务员的主观幸福感和工作满意度[12]。公务员绩效考评信息系统的建设还要考虑与我国国情以及各个单位具体实际相结合，在数据收集、整理、挖掘、分析的过程中要妥善处理好政策执行的原则性和灵活性问题，使用模块化管理技术和手段在绩效考评信息平台的基础之上构建若干个“并联”的子库(结果反馈子库、申诉举报子库、绩效分析子库)，实现公务员绩效管理的事前、事中、事后动态控制。此外，利用联机联网技术将不同单位公务员的绩效信息有机地组合起来，形成公务员绩效考评的“数据库”“资源池”，这样在信息分拣、人工智能等辅助技术的作用下能够为相关部门决策、政策实施调整提供有效的帮助。