高职院校运用战略地图实施预算绩效管理机制探析

刘 丹

(青岛职业技术学院 财务处，山东 青岛 266555)

2003年中共中央发布《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，文件提出“建立预算绩效评价体系”[1]，2018年中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，在“建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系、健全预算绩效管理制度、硬化预算绩效管理约束”[2]等方面提出了具体的要求和指导意见。国家经过十余年的改革尝试摸索、经验积累，政府相关部门积极稳步推进从“绩效评价”到“预算绩效管理”的改革。随着我国高等职业教育的快速发展，加强绩效管理方面的研究已引起各方面的高度重视。

一、高职院校预算管理的现状

目前，多数高职院校以零基预算法及项目库为主，以定员定额及基数预算法为辅开展预算管理工作。该预算模式以年度资金投入为导向，重点关注支出，很少将预算决策与绩效甚至是战略目标紧密联系起来，存在弱化资金效益考评，或者绩效管理的广度和深度不足，绩效激励约束作用不强等问题。

随着院校间竞争日益加剧，高职院校面临的提高办学能力和效益的迫切需要与资金短缺间的矛盾愈加尖锐，内部二级预算执行进度缓慢与资金短缺的矛盾也一直存在。基于社会高质量发展的外在动力和学校发展的内在需求，高职院校转变“重资金投入”的现行预算管理模式，全面应用绩效预算，强化资源配置有效性，提高成本效益意识，避免短视效应，向“重支出效果”的绩效预算管理模式转变，服务于学校发展战略，是预算管理今后发展的必然趋势。

二、预算管理运用战略地图的可行性

战略地图是通过综合的框架结构将流程、人员和技术、客户的价值定位以及客户和股东目标链接在一起，运用平衡计分卡具有因果关系的四个维度衔接展示组织战略，生动简练地将战略转化为可操作、可衡量和可指导员工的语言，描述、衡量和管理战略，使其落地。其内在逻辑是通过对人力资源、信息资源、组织资本等无形资产(学习与成长)的协同强化，通过对内部关键业务流程优化创新和效率提升(内部流程)，促进组织形成产品、服务特征或者品牌形象以彰显或驱动目标群体(客户)的价值主张，进而实现收入和利润的增长(财务)，最终实现组织战略目标。

组织战略是为实现组织使命或长远战略目标而确定的整体行动规划,是组织处理重大而复杂事务的纲领性策略。[3]战略地图清晰地描述组织的战略支撑路径，为每一个层面的内容确定了战略绩效目标，为每个绩效目标设定关键战略性指标及合理目标值，实现目标值所对应的就是行动方案，行动方案耗费的资源就是通过预算进行配置和管理的。

预算管理就是要通过对经济活动的战略管理,把组织的目标、方针政策和经营活动有效结合起来,形成自我战略属性和竞争优势的管理行为。运用战略地图实施预算绩效管理，使预算编制综合考虑行动方案与预算申请，提高了可参考预算信息可信度和匹配度；使预算编制与执行契合各层面指标的因果关系，促进了资金配置纵深分层、横向切块的关联度，使预算执行动态控制不会偏离绩效目标，贯彻落实了战略意图；使绩效评价与战略地图四个层面关键指标对接，提高了绩效评价的科学性，实现财务指标和非财务指标的平衡。所以，预算管理运用战略地图具有可行性，能真正充分发挥预算管理计划、协调、控制、考评的管理功能，提高资源配置效率和效益，服务于高职院校的发展战略。

三、基于战略地图的预算绩效管理体系

(一)绘制战略地图

高职院校预算绩效管理体系的战略地图模型包括了战略主题、客户、财务、内部流程以及学习与成长五个层面。战略主题蕴含人才培养、产教融合、社会服务等方面，置于战略地图的顶端。实现学生、用人单位和社会教育服务收益最大化作为战略地图的第一层面，进而支持学校实现战略目标，实现这一目标需要拥有高效率的财务资源配置，良好的内部管理，不断的学习与创新提高。高职院校战略地图框架如图1所示。

图1 高职院校战略地图框架

客户层面。高职院校主要收入来源于财政拨款，其办学宗旨是追求客户利益最大化，即实现学生、用人单位和社会收益最大化。这也是战略地图在高职院校应用核心侧重于客户维度，与企业应用侧重于财务维度的不同之处。从战略主题出发，突出育人核心，优化生源结构和质量，践行“三全育人”综合改革总目标，多措并举努力提高学生全面素质和综合竞争力，不断提升学生对学校的认可度和满意度，不断提升用人单位满意度。突出智力支持服务功能，加强党的建设，健全内部治理体系，依法治校，积极承担社会责任，提供技术服务和智力支持，提升社会影响力和认可度，在引领新时代职业教育实现高质量发展中发挥重要作用，办好人民满意的教育。

内部流程层面。在学科建设、师资队伍建设、校企合作等方面建立良好的内部流程不仅是支撑客户层面的重要保障，也是确保战略目标顺利实现的关键所在。突出教学主业，结合“双高计划”建设目标，面向行业产业，依托优势特色专业，打造高水平专业群，注重完善人才培养方案和课程标准，积极深化教材与教法改革，不断健全对接产业、动态调整、自我完善的专业群建设发展机制。突出师资队伍建设，“打造数量充足、专兼结合、结构合理的高水平双师队伍”[4]，培育或引进有影响力的专业带头人和骨干教师，建设教师发展中心，提升教师教学、科研和管理能力。突出产教融合，施行校企联合培养，建设开放共享的实践教学基地，推进实体化运作，深度对接产业发展，形成校企命运共同体。

学习与成长层面。高职院校保持竞争优势的可持续发展机会和不竭动力源于对创新力、学习力、协同文化以及国际影响力等无形资产的发展和共享。突出创新驱动，引导坚持科研创新，强化信息技术应用，不断增强核心竞争能力。突出终身学习，加大专业培训和交流力度，不断丰富教师职业发展能力。突出协同效应，优化薪酬、晋升、奖励评定机制，完善内部沟通流程，不断提升学校治理水平。突出国际化合作，推动学生、教师、技术、标准、服务走出去，不断提升国际化办学水平。

财务层面。高职院校属于非赢利性组织，财务维度一方面体现为成本支出支持其他维度，进而服务战略，另一方面，随着社会的发展，花钱必问效的绩效理念逐步凸显，在财务效率、效益和有效性方面也是要实现的目标。所以，财务维度在战略地图中既是贯穿始终又是要实现的目标。通过多元化筹措资金来源，优化财务结构，健全内部控制体系，科学实施二级预算编制与控制，清晰可靠的信息披露等财务举措支持各层面的运营，依法合规办学，防范财务风险。突出效益效率，引导学校注重绩效管理，节约服务成本，优化资源配置，不断提高资金利用率，实现质量更高、效益更好、结构更优的发展。

因此，基于战略地图理论将战略目标分解成四个层面的目标，使用平衡计分卡继续分解成相应的绩效指标，结合实际情况确定各项指标的目标值，具化行动方案后实现预算编制，由此将战略与绩效相结合构建出高职院校预算绩效评价体系。

(二)预算绩效管理的运转流程

将绩效理念和方法深度融入预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考评全面预算管理过程，实现绩效管理的价值判断、战略传达与管理、行为导向功能。预算绩效管理流程框架如图2所示。

图2 预算绩效管理流程图

1.预算编制。重视预算编制前期调研，明确学校战略目标，进一步细化分解为战略规划和经营目标，进而形成年度计划。引入绩效预算“目标→活动→成本→预算”的逻辑关系编制全面预算，通过明确各项预算支出的绩效目标,充分调研论证、严格测算审查制定相应预算。重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性等。[5]从完整性、相关性、适当性和可行性上加强产出指标、效益指标、满意度指标等绩效目标的审核，并与预算同步下达和公开。

2.预算执行与控制。按照各部门责、权、利相匹配的原则，将预算目标层层分解至各预算责任中心，通过信息系统、会议、报告等多种途径及形式，开展绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，分析预算执行差异形成的原因，提出对策建议。建立健全授权审批制度、重大项目特别关注制度、预算执行预警机制、预算反馈和报告体系等加强预算的过程控制，强化预算硬约束作用。

为保证项目执行的预期效果，高质量的内部控制体系是关键核心。预算控制应通过对各项业务活动及相关财务活动按照内部控制流程而进行逐级的审批或确认，实现业务、财务一体化的控制。高职院校应按照纵向贯通、横向协同的原则，在主要的业务层面如预算、收支业务、资产管理、政府采购、合同管理等重点进行梳理，确定风险点,形成涵盖业务流程、应对风险防范措施等制度文件，完善内部控制建设，使管控措施制度化和流程化。

为反映项目执行的预期效果，规范的会计账务处理是重要基础。2019年1月1日实施权责发生制的新政府会计制度，为实施绩效改革提供了核算基础。新政府会计制度在财务会计核算中全面引入权责发生制和“双分录”的账务处理方法，准确核算业务活动成本费用，更好配比成本与预期的绩效，清晰反映项目预算执行信息，进而服务于管理者的有效决策。

3.预算监督。预算监督有力关键是预算工作组中审计处发挥内审作用，质量管理部门发挥质量监督与评价作用。明确内审部门和质量管理部门的职责和权限，将资金效益和项目质量反馈信息作为次年编制预算的重要考量，同时通过预算激励和经济约束推进项目执行。

4.绩效评价。预算工作组根据战略目标，综合考虑内外部管理环境以及学校实际情况，按照价值创造路径识别出与战略推进密切相关的关键驱动因素，设定科学、实用和可操作的绩效评价指标、评价方法和评价标准，通过业财融合信息系统获得绩效指标实际值，与期初目标值相比较，重点对专项资金项目支出的绩效表现进行客观、公正的综合评价并出具预算绩效评价报告，反馈结果应公开发布或非公开告知。预算绩效评价结果可以综合运用在预算资金配置、职业发展激励、绩效薪酬激励、绩效结果问责等多个方面。

构建高职院校预算绩效评价指标体系可以应用平衡计分卡与关键绩效指标相结合的方法，既全面又重点反映组织绩效情况。建立指标体系注重以下原则：分类比较的差异性原则，根据预算资金适用范围的不同分类进行评价，提高评价的针对性和准确性。成本效益原则，注重考量采集数据成本与收益的可比性。评价结果有效应用原则，将评价结果纳入奖惩机制，使其发挥正向激励和反向约束作用。时效性原则，适时的评价分析，使发生的偏差得以纠正，强化资金使用效果，改善预算管理工作。

四、实施预算绩效管理的保障机制

预算绩效理念是全校性管理理念的一种改革，首先得从领导层的重视程度出发，需要管理层、职能部门与二级院系之间的充分协调与配合，形成绩效氛围，将学校已制定的长期、中期、短期事业发展规划与预算相衔接，深入、持续地建立绩效预算的运转流程，各部门与岗位分工明确，工作流程清晰规范，切实发挥预算的资源配置功能。开展预算绩效管理需要四个基础条件：高效率的管理组织架构、严格的制度与流程体系、有效的信息系统、支持绩效的环境。

(一)高职院校预算管理组织架构

在现行体制的基础上，以责任为中心建立健全分层级的预算管理组织架构，主要包含预算管理委员会、预算工作组以及二级院系等，以开展绩效目标管理、预算执行、绩效评价、评价反馈等环节的工作，并明确规范职责分工和审批程序。其中，预算管理委员会的组成主体为学校管理层，要对学校党委、教职工代表大会负责，审定二级院系绩效预算及评价工作。预算工作组隶属于预算管理委员会，由财务处、审计处、质管办、教务处、资产处以及重大专项经费的归口职能部门组成，日常由财务处牵头开展预算下达、绩效评价体系构建、评价、反馈等工作，亦可引入专业、中立的专家智库或校外评价机构共同参与绩效评价工作，实现评价主体的多元化。二级院系主要为执行部门。在努力建设中国特色高水平高职学校的背景下，以全面实行二级管理为重点，进一步深化校院二级管理体制改革，推动二级学院由教学单位向办学单位转变，推进校级集权管理逐步转向校院分权管理，把管理权力下放给二级院系，扩大院系财务自主权，实现人事权、财权与事权的统一，充分激发职业教育事业发展生机活力。二级院系在学校的宏观调控下承担明确的责任和义务，在专业、教学、科研、物资管理、学生管理、社会服务、对外交流等方面拥有更大的自主权，充分体现二级院系的主体地位和教学管理的中心地位，使责、权、利协调一致。按教学、科研、学生、行政等大类将学校的总体绩效目标细分、量化、分解到二级院系，二级院系对预算享有自主权，对预算执行及效果负全责，由预算工作组对二级院系的预算执行情况进行绩效评价，并纳入考核，同时作为下一轮预算分配的重要参考。

(二)健全制度与流程体系

围绕预算绩效管理的主要内容和环节，从高职内部组织结构、预算编制与执行、监督与绩效评价、奖惩机制以及信息公开等方面制定管理制度和实施细则，包括预算编制制度、预算授权控制制度、预算执行分析制度、预算考核制度等。完善制度和流程体系建设，增强实用性和可操作性，如此方能在各部门之间实现良好沟通与协助，保障绩效预算体系的运行效率。另需优化完善其他相关管理制度及流程，通常包括：财务管理、内部控制、质量保证、内部审计、岗位职责及工作标准等领域的制度。

(三)积极推进信息化建设

利用信息化手段将预算绩效管理理念嵌入业务流程，使预算管理系统、财务系统与教学、科研、资产、人事等管理系统对接，建立数据共享和推送，协调财务规范与业务流程匹配度，形成数据一致性和共享性的平台，实现业务管理系统与预算管理系统的融合。“业财融合”下绩效预算管理可视化全流程可以增强管理流程规范性，增强预算分析有效性，增强反馈的及时性。

(四)支持绩效的环境

“上下同欲者胜”，学校的民意畅通和有效回应是发展战略达成共识的前提，所以学校必须建立一整套积极主动的机制来教育、沟通、激励并链接教职员工和学校战略，使学校战略落地。在问责激励、宣传、培训方面建设支持绩效的环境，形成内部横向与纵向协同效应。

预算问责与激励机制是在明确绩效目标、实施有效过程监督的基础上，对预算绩效评价结果实行问责和激励的制度化安排。以问责作为约束，以激励作为促进，建立奖优罚劣机制，比如：评价结果与经济、人事晋升等方面挂钩，或者与预算安排有机结合，这样就促使二级部门产生持续提高绩效的长久内在驱动力和责任意识，有利于推进院校治理向“重管理”“重绩效”转变。

全面开展预算培训工作，通过战略地图的制定和沟通，宣传绩效预算管理的内涵和重要意义，提高认识；培训业务流程和信息系统的使用，明确责任和义务；调动参与部门教职工的积极性，形成内在激励，各环节协同工作，形成绩效理念的氛围和文化。

高职院校既具备绩效改革的政治环境和内生动力，又具备绩效改革的科研能力和管理基础，可以结合实际情况推进绩效管理实施步伐，逐步建立起贯穿预算全过程的预算绩效管理体系，助力学院可持续高质量发展。