乡村振兴战略下云南省某水库移民安置的思考

白 琳 鲍 彪

（中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222）

2017年，党的十九大报告指出，“三农”问题是关系国计民生的根本问题，必须始终将其作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》），《规划》提出，到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全，探索形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验，乡村振兴取得阶段性成果；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现［1］。

目前，云南省实施的大型水库，移民安置主要仍为农业安置方式。近年来，随着经济和社会条件的显著变化，大部分库区土地资源紧缺，可供移民农业生产安置的环境容量普遍紧张，单一的大农业生产安置已经无法满足实际需要。因此，在坚持开放性移民方针的前提下，根据库区自然环境、经济发展情况，结合库区移民意愿及劳动力素质，有针对性地组合选择多样的安置方式，是做好库区移民安置工作的关键，也是实现库区移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的基础和前提［2］。

以云南省某水库工程为例，对其涉及区域的特点和现有移民安置方式进行综合分析，思考在乡村振兴的新形势下如何提高移民安置效果，保障移民安居乐业奔小康，为以后的移民工作提供一些参考。

1 建设征地特点分析

1.1 工程概况

云南省某水库工程的主要任务为解决当地城镇生活和农村人饮用水、产业加工区和物流园区用水及农田灌溉用水。规划水库库容为1.65亿m3，为Ⅱ等大型工程。工程建设征地涉及1州2县2乡镇3个行政村，淹没总面积544.4 hm2，其中耕地面积280.2 hm2。

1.2 自然环境

建设征地涉及两县的耕地资源以旱地为主，约占涉及耕地面积的80%。受水源条件、农业种植技术等因素影响，区域土地开发利用率不高，玉米的种植比例为74%～88%。Q工程建设征地涉及行政村的耕地资源情况见表1。

从表1中可以看出，Q工程建设征地涉及的A、B、C村，由于工程建设，人均土地资源减少，低于区域平均水平，且被征收的土地资源主要分布于河谷滩地及一级阶地，都是质量比较好的土地资源，剩余土地资源的质量较差、产量不高，不能满足当地移民提高生活水平、加速发展农村产业的需要。

表1 Q工程建设征地涉及行政村耕地资源情况表

1.3 经济发展

1.3.1 社会经济。受自然条件和经济发展水平的限制，建设征地涉及的农业收入和牧业收入占农村产业的大部分，其中农业产值为种植业，牧业产值依赖于饲养。建设征地涉及区域居民对区域资源的依赖性很强。

1.3.2 基础设施。建设征地涉及区域的农村道路为开挖的自然路面，交通不便；生活用水主要依赖山泉水，存在安全保障问题；部分村组距离乡镇医院、卫生所、学校较远，就医、上学不便。涉及乡镇的农业生产条件和配套设施，如灌溉体系还不完善，灌溉效率较低，农业生产条件较差。

1.4 社会关系局限

该水库移民的社会关系集中分布在当地范围内。生产生活相对固定且保守，生活圈子较小，如果要让其改变现有的社会关系，困难较大。另外，受当地自然环境、长辈的传统思想等影响，移民的思想观念比较保守，不敢寻求突破，适应项目建设产生的社会变革的过程较长，也存在一定的困难。

1.5 综合分析

该水库建设征地区自然环境条件较差，土地资源不是很充足，本村组安置的环境容量可能不足，现状基础设施条件较差，区域经济发展缓慢，移民劳动技能单一，区域内经济、社会、文化等发展缓慢。

2 现有移民安置方式

2.1 农业安置

农业安置是指安排失去土地资源的移民继续从事农业生产，分配耕地资源给移民承包经营的安置方式。农业安置应保证移民承包经营的土地收入不低于征收前。农业安置方式主要通过调剂或开发整理土地来实现，前提是移民安置区必须有可供调剂、开发和使用的土地资源，能满足移民生产经营的需要，对环境容量的要求较高。

2.1.1 优越性。水库移民属于非自愿性移民，农业安置可保障农民赖以生存的土地资源，保持其土地征收前原有的生产生活习惯，移民可以通过配置的土地资源，结合生产技能的培训，自行选择经济价值较高的种植品种，以提高土地资源的产出率，具有稳定性和保障性。由于农业安置不改变原有的生活方式，移民也较容易接受和适应，有利于区域社会的稳定。

2.1.2 存在的问题。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化［3］。随着农民逐渐意识到土地的重要性，从他们手里调剂出已经熟化的土地将变得越来越困难。水库淹没后，库周剩余土地资源的质量往往比不上被淹没的土地资源；坡耕地占比较重，配套的灌溉设施较差，土地开发整理的难度、投入和成本均会增加，而开发耕地又需要一段时间来熟化土地，可能会导致移民生产生活水平恢复的时间增长，导致移民搬迁后收入下降的情况发生。在剩余资源及环境容量紧张的条件下，农业安置的难度将越来越大。

2.2 逐年补偿安置

云南省实施的逐年补偿安置是针对剩余土地资源和环境容量紧张而农业安置容量不足的情况，提出的变静态一次性补偿为动态长久逐年补偿的安置方式；是指在一定时期内，以核定的年产值为标准，由项目法人对征收的土地资源逐年进行补偿的移民安置方式。

2.2.1 优越性。采取逐年补偿安置方式后，移民不需从事农业生产劳动，就可以获得长期稳定的收入，劳动力可以向二三产业转移，有利于调整农村产业，助力乡村振兴；淹地不淹房的移民可以不再搬迁，减少征地移民数量；项目业主不再需要一次性支付前期征地补偿投资，转为逐年支付补偿资金，可以减少项目前期投资，降低业主融资难度。

2.2.2 存在的问题。按照现行的土地管理制度，征地权是一种公权，征地是一次性行政行为。征地后，土地属于国家，农村集体经济组织的权力消失［4］。由于现行的水库移民政策和标准主要是依据农业安置方式制定的，因此，逐年补偿安置还存在与现有移民安置政策相适应的问题。云南省目前实施的逐年补偿安置方式的项目多数为水电工程，移民长期的逐年补偿资金，作为公益性基础设施项目的水利工程的运行期收益无法保障，其适用性还有待进一步研究。

2.3 二三产业安置

二三产业安置是指安排移民从事第二、第三产业安置的方式，是移民改传统农业生产为从事第二、第三产业，以此解决移民就业和获得收入的问题。其优点是可以缓解人多地少的矛盾，加速城乡统筹发展，是实现多样化安置的重要组成部分。但二三产业安置的局限性较大，对移民的素质要求较高，需具备一定的专业技能或经商经验，不满足条件的移民应谨慎选择。

2.4 其他安置

2.4.1 城集镇复合安置。城集镇复合安置实际上是介于大农业安置和二三产业安置之间的一种安置方式，即居住在城集镇，配置适量的土地。

2.4.2 留地安置。在城市郊区或经济发达的农村集体经济组织，在征地后给农村集体经济组织留下一定面积的居住地、经营地，由该农村集体经济组织统一规划，组织村民用留下的土地建设自有厂房出租或开发其他经营项目，使移民有长期稳定的收入。留地安置与一般观念的二三产业安置中的安置措施类似，但二三产业安置局限性较大，适用范围较窄，因此，留地安置应用较为普遍。

2.4.3 土地使用权入股。将全部或者部分征地费用投资工程建设或以优先股的方式投资工程建设，被征地农村集体经济组织从投资中获得收益后按规定在本集体经济组织成员间进行分配。土地使用权入股的安置方式保障了出租土地的移民长期稳定的收入来源，保证移民利益不受侵害，推动移民向二三产业发展，降低工程建设的一次性投入和初期成本。土地使用权入股模式面临着集体土地使用被低估风险、持股主体的道德风险和委托代理风险及税赋等问题。

3 水库移民安置面临的新形势

3.1 乡村振兴战略

党的十九大报告中首次提出实施“乡村振兴战略”，并提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化［5］。产业兴旺不仅仅是发展农业，还要延长产业链，实现一二三产业同步发展，由此保证农民收入相对稳定的增长，提高农村集体经济组织的凝聚力，使农村真正成为向往的美丽家园，实现农村产业兴旺发展，农民安居乐业，进而真正实现乡村振兴。

3.2 土地调整困难

党的十九大报告中提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。农民已经慢慢意识到土地的重要性，越来越爱惜土地，对土地的依赖程度日渐提高，调整土地来安置移民越来越困难，在水库移民中实施农业安置方式面临着空前的阻力。受剩余土地资源的约束，原本最为“稳妥”的农业安置的实施，难度也越来越难大。

3.3 收入构成的变化

目前，云南省农村人均耕地数量较少，人地矛盾比较突出，农业经营以家庭分散为主，规模化和产业化难度较大，因此，农业带来的收益不高，有限的土地产出逐渐成为农民总收入中的少部分，农业收入占总收入的比重也在逐年降低，第二、第三产业收入已成为其重要的收入来源，比重也在不断提高。

3.4 移民观念变化

新形势下，随着“以人为本”的理念深入人心，水库移民问题成为水利水电工程建设越来越重要的制约因素。随着社会发展理念更加注重“人”的价值，移民在搬迁过程中越来越清楚自己所失去的财产；移民的社会保障体系也不够完善，给维护社会的和谐稳定带来了巨大的压力。在水利水电工程建设和移民安置过程中，移民都是重要的利益相关者。随着移民的维权意识逐渐加强，移民要求参与移民安置、切实维护自身合法权益的主体意识进一步提高，共享水资源利用成果和社会发展成果的要求越来越迫切。

4 云南某水库移民安置的思考

4.1 搬迁安置

一般来说，库区移民社会关系比较简单，受此影响，其适应新环境的能力较弱、时间较长，若外迁的安置区在生活方式、风俗习惯等方面和搬迁前村庄存在较大差异，极易发生矛盾冲突。而后靠安置将导致土地资源更加紧张，生态环境压力过大，很可能导致安置后的生产生活水平下降。搬迁安置采取哪一种方式，应根据水库移民所在地区的具体情况和特点，有针对性地择优选择。在对环境容量进行调查分析后，环境容量能够满足要求的首选后靠安置方式，环境容量不能保证后靠安置发展需求的应考虑外迁安置，但需要合理测算及规划，在此基础上确定后靠安置和外迁安置的规模。人居环境是乡村振兴的重要基础条件，建设征地区涉及村组在垃圾处理、农作物存储、能源使用及空间布局等方面还处于相对原始的状态。在搬迁安置的时候先要结合美丽乡村的要求，进行科学规划合理布局。

4.2 生产安置

水库移民多为农村移民，在剩余土地资源不足的情况下，单一农业安置方式的吸引力越来越小。通过调整土地来安置移民日趋困难，传统农业安置方式面临着巨大压力。在深化供给侧结构性改革、增强经济质量优势的背景下，二三产业就业机会将面临激烈的竞争，水库移民生产技能单一，为水库移民提供的就业机会越来越少，二三产业安置也面临着巨大挑战。因此，首先要对安置区土地资源的情况（包含数量和质量）进行全面准确的调查，判断若采取农业安置，其环境容量能否满足要求；其次根据区域的社会经济发展情况，考虑选择适宜的安置方式。

5 结语

结合云南省某水库的建设征地特点，对其安置方式进行了初步分析。下一步还应在全面调查的基础上，拟定不同的生产安置和搬迁安置方案，分析不同安置方式的环境容量；并充分考虑目前水库移民面临的调整土地困难、移民收入构成变化、移民观念变化等情况，结合新时期实现移民共同富裕、全面实现乡村振兴的要求，创新移民安置思路，充分征求移民意愿和地方政府意见，多途径、多渠道地安置移民，保障移民能够搬得出、稳得住、能致富，真正实现农村发展和乡村振兴。