破除壁垒：跨机构合作反腐

李莉

目前，跨机构合作日益成为一种重要的反腐方法。从发展中国家的角度来看，通过与其他执法机构合作，可在一定程度上弥补专业行政机关的能力有限问题。

阻碍专门性的行政机关和负责打击腐败和其他金融犯罪的执法机构之间有效合作的挑战因素包括四个方面。

首先，行政管理带来的挑战。通常来讲，政府机构之间的协调阻碍来自不同机构的根本文化差异和动机。例如不同IT系统之间缺乏互操作性，缺乏安全的电子邮件系统导致无法发送高安全性材料，千差万别的软件能力导致信息传输能力受限;每个机构都希望保持独立性和自主性;同步和协调组织程序和工作方法方面的困难;协调机构间的不同组织目标;涉众对每个机构都有不同的期望，也带来了不同压力;以及办案的时间期限。

其次，法律挑战。这方面包括特定限制和禁止，可能妨碍某个机构从对方机构获取相关信息。

再次，执行障碍。这包括从其他机构获取信息的耗时或复杂程序，缺乏信息可用性认识或其他机构合作意识。

最后，政治挑战。具体指在采取消除或减少法律和执行障碍所需改变方面，缺乏机构支持。

OECD（经济合作与发展组织）对跨机构合作的研究确定了下列四种不同机构间的合作类型。

直接访问记录和数据库。专门的行政机构和涉及调查与起诉犯罪的其他执法机构可以授权其他机构或专业行政机构内部的指定个人，直接访问存储在其数据中的记录和信息。该数据访问可能用于广泛用途，或仅限于特定案例或情况。直接访问的优势是需要获得信息的机构可以直接搜索信息，在许多情况下，可以实时获得信息。

例如，在冰岛，税务调查理事会的税收犯罪调查员可以直接访问税务行政机构的数据库。但授权直接访问是冒着用于非预期用途的风险。因此，各国可能寻求引入安全保障，通过采取相关措施，例如仅限少数指定个人访问数据库和保存访问记录，保护敏感信息的机密性。

强制分享信息。可以要求机构自发提供特定类别的信息，而不需要提出申请。优点是保管信息机构的内部官员确定将分享哪些信息，他们可能对记录信息有更好的理解。但要想取得良好效果，机构必须实施有关识别必须分享信息的明确规则和程序。当存在义务提供特定类别的所有信息时，自发分享可能直截了当，但如果必须进行判断来识别与调查有关的信息时，就变得更加复杂。此外，这种方法本身不允许调查官员指定所需信息。但可能有助于侦查之前不知道的犯罪活动。

自发分享信息。机构可能有责任自发提供特定类别的信息，但可以自行斟酌决定是否这么做。如运用得当，这种方法至少可以跟前一个方法一样有效。自发分享信息，但数据保管机构的官员可以自行判断分享哪些信息。当每个机构的官员能够密切合作，并且对其他机构的信息要求有很好理解的基础上，这个模式会特别有用。允许行使自由裁量权的信息分享模式需要有明确的操作规则。

例如，仅限特定职位或管理层的个人决定是否分享相关信息。与此同时，可在指南中列出制定决策时应考虑的因素。这种法律途径是否有效，也取决于官员识别相关信息的能力以及行使提供信息自由裁量权的意愿。但是，由于跨机构合作之前没有经验，两个机构都必须知晓分享信息的好处，否则官员有可能行使自由裁量权而选择不分享有价值的情报。

根据要求分享信息。机构只在接到特定要求时才提供信息。这种方法可以视为四种信息分享方法中最简单的一种，因为对识别需分享的信息或提供记录访问权限方面没有太多的规则或机制需求。还有一个优点就是官员能够精确识别他们需要的信息。如在处理过程中，调查员明确具体所需信息，这将成为一个非常有用的机制。但在许多情况下，机构可能存有调查员不知道的信息。这可能意味着调查员无法要求访问该信息，或只能在后期提出访问要求，而此时信息的价值已经减弱了。

跨机构合作概念在世界各国广泛传播。如克罗地亞建立打击有组织犯罪和腐败的国家公诉人办公室，捷克共和国也建立了税收眼镜蛇（Tax Cobra）。在东南亚，马来西亚建立了国家税收追回执行小组（NRRET），以加强执法机构之间的合作……这些实践为跨机构合作反腐提供了有效经验，日益受到关注。（作者系中国政法大学国家监察研究院副院长、副教授）