行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的主体角色定位

秘明杰 景延风

〔摘要〕 根据我国《民法典》《民事诉讼法》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等有关规定，在生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼中，行政机关虽然均享有原告主体资格，但在环境司法实践中，其原告身份还存在着重合或缺位现象，极易引起司法适用上的不确定性， 不利于诉讼合力的发挥。因此，应以公共信托理论为依据，明晰行政机关的诉权来源，建议限缩行政机关的民事公益诉讼原告资格，明确其生态环境损害赔偿诉讼原告主体角色，立法确定行政机关发起的诉前磋商程序，以提升生态环境损害救济效果。

〔关键词〕 行政机关;生态环境损害赔偿诉讼;民事公益诉讼

行政机关一般是指依法设立的组织管理国家行政事务的国家机关，包括政府及其教育、公安、商务、生态环境与自然资源等职能部门。根据我国现行法律规定，如《民法典》第1234条的“国家规定的机关”、《民事诉讼法》第55条的“法律规定的机关”等具有原告主体资格，可以提起生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼（以下简称“两类诉讼”）。目前，就我国环境司法实践来看，有权提起上述“两类诉讼”的原告基本上是具有环境与资源管理职能的政府机关及其职能部门，本文将其统称为行政机关。

随着我国生态环境损害救济司法实践的深入推进，无论是立法还是司法，在“两类诉讼”案件中，行政机关的原告主体角色目前还存在一些职能交叉、重叠等情形，一定程度上会影响生态环境的救济效果。为此，通过对行政机关诉权来源进行分析，并结合我国环境司法实践现状与发展趋势，明确行政机关在生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼中的诉讼角色定位，不断提升生态环境损害救济效果。

一、行政机关作为起诉主体的诉权来源

行政机关在生态环境的保护和救济中一直发挥着重要作用，不仅是生态环境的监管主体，还是生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的原告。虽然行政机关在以上“两类诉讼”中都担任起诉主体，但其诉权来源各不相同，在司法适用上也有所区别，以至于诉讼效果也存在差异。对此，应以公共信托理论对行政机关的诉权来源进行阐释，从而明晰行政机关的原告主体地位，厘清其在“两类诉讼”中的角色定位。

（一）行政机关是法定的起诉主体

行政机关享有提起环境民事公益诉讼的原告主体资格。我国《民事诉讼法》在2012年修订时增加了第55条公益诉讼的条款，明确规定对于侵害社会公共利益的污染环境等行为，“法律规定的机关和有关组织”有权提起公益诉讼;2017年修订时，第55条又增加一款规定，人民检察院在没有前述两主体或其不提起诉讼的情况下，可以提起诉讼。可见“法律规定的机关”并不包括检察机关在内，而是指行政机关。从主体范围来看，享有环境民事公益诉讼原告主体资格的包括行政机关、社会组织与检察机关三类。即便行政机关的环境民事公益诉讼原告主体资格在学界存在争议，但是其作为环境民事公益诉讼的原告主体是有明确法律依据的，实践中也不乏实例。

同时，行政机关也是生态环境损害赔偿诉讼的原告主体。我国2021年1月1日开始施行的《民法典》第1234条规定，“国家规定的机关”有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。至此，自2015年推行的生态环境损害赔偿制度改革有了更为明确的法律依据。在试点改革方案中，赔偿权利人被确定为经国务院授权的省级政府;在全国实施的改革方案中，又增加了市地级政府作为生态环境损害赔偿权利人的规定。作为司法解释，2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）明确指出，省级、市地级政府及其指定的主体或行使自然资源所有权的部门为生态环境损害赔偿权利人。以上规范均规定了行政机关是生态环境损害赔偿的唯一赔偿权利人，是提起诉讼的唯一原告主体。但遗憾的是，在2021年《民法典》实施之前，生态环境损害赔偿诉讼一直缺少全国人民代表大会及其常委会的立法依据。《民法典》的出台弥补了这一法律空白，当然此类诉讼案件的提起应以受损生态环境存在能够修复的可能性为前提条件。

（二） 行政机关的诉权来源

1.行政机关提起环境民事公益诉讼的诉权来源。环境民事公益诉讼存在诸多理论依据，包括诉讼信托理论、环境权理论、私人检察官理论及当事人适格理论等，这些理论都能为行政机关提起民事公益诉讼的诉权来源提供支撑。其中，诉讼信托理论是解读行政机关民事公益诉权来源最为有力的阐释。诉讼信托理论是公共信托理论的延伸，它建立在公共信托理论的基础之上。依据公共信托理论，公众将环境资源信托给国家进行管理，继而国家负有保护公眾环境权益不受侵害以及保障公众合理利用环境资源的义务。当公众生态环境权益受到非法侵害时，可将诉诸法院进行司法救济的公益诉权信托给国家来行使，此种形式的信托称之为诉讼信托。在诉讼信托中，国家作为受托主体，有权就受损生态环境提起民事公益诉讼。然而，国家作为一种宏观集体的存在形态，无法直接参加诉讼，其民事公益诉权是通过相关的行政机关来具体行使的。

2.行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的诉权来源。虽然生态环境损害赔偿诉讼已经进入具体实践阶段，但是行政机关作为此类诉讼原告主体的诉权来源至今仍然存在争议。有些学者主张，行政机关基于国家自然资源所有权代表主体而享有诉讼原告主体资格，其所提起的诉讼实质上乃为国家利益诉讼;但有的学者则认为，自然资源（含生态环境）属于具有经济价值和生态价值的双重载体，其中给人类带来的清洁的空气、纯净的水源等生态价值功能的部分不能被具有私权属性的自然资源物权所包含 〔1 〕，主张监管权是行政机关的诉权来源。

从学理的角度而言，以上两种理论观点都具有一定的合理性，但在解释力上存在一定的局限性。行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的诉权来源，可以依托公共信托理论进行阐释。因为公众将环境资源信托给国家进行管理，于是在公众与国家之间形成信托关系，受托人必须为委托人的共同利益对环境资源进行管理。在我国，矿藏、水流等自然资源属于国家所有，“自然资源国家所有是适用公共信托理论的一个重要基础” 〔2 〕。此外，“国家保障自然资源的合理利用”等宪法条文都蕴含着公共信托理论的内核，自然资源委托给国家，由其保障公众的合理利用及公共利益不被侵害。因此，出于对公众公共利益的维护，行政机关及其职能部门具有管理、保护自然资源的职责。在生态环境公共利益维护方面，行政机关既可以通过行使环境管理权来履行受托义务，也可以诉诸法院来寻求生态损害赔偿救济。

（三）行政机关提起“两类诉讼”的目的

从诉讼目的来看，行政机关提起的“两类诉讼”虽然均以救济受损生态环境为目标，但在救济效果上却不尽相同。生态环境损害赔偿诉讼更侧重于对国家自然资源的保护。综合而言，生态环境损害赔偿诉讼设立的背景和意义包括以下三个方面：一是确保实现损害担责，由造成生态环境损害的行为者承担赔偿责任，修复受损生态环境;二是弥补制度缺失，在国家所有的自然资源如矿藏、水流等受到损害后，确定相应的索赔主体;三是履行法定职责，通过诉讼的形式保护生态环境，是政府履行环境保护职责的需要 〔3 〕。

生态环境损害赔偿诉讼是为维护国家和政府利益的救济程序，是为破解政府买单困局以及弥补索赔主体缺位而建立的制度。就具体操作而言，国务院授权省级和市地级政府等行政机关作为赔偿权利人，在生态环境遭受不利损害时，由其诉请法院寻求司法救济。如前所述，这与其提起民事公益诉讼的目的是有区别的。此外，环境民事公益诉讼中的“恢复原状”与生态环境损害赔偿诉讼中的“修复生态环境”不能等同，“二者在恢复对象、恢复要求及其原则、适用前提、替代方案及其替代条件、制度的性质与功能等方面均存在差异”  〔4 〕。所以，在环境修复方面，行政机关提起的“两类诉讼”之间也存在明显差异。

二、行政机关作为“两类诉讼”原告主体存在的缺陷

依据我国现有生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的有关法律规定，行政机关在上述两种诉讼中具有双重原告主体身份。具体到某个环境诉讼案件时，由于行政机关双重原告主体身份的交叉或重合，可能会因为诉讼请求、事实理由、适用程序等差异而导致诉讼效果大为不同。“两类诉讼”并非截然不同的救济程序，二者在原告主体、适用范围、诉讼目的等方面存在高度契合性。就目前学界研究而言，关于二者之间的关系论述，主要存在着“整合”与“衔接”两种观点。无论如何，只有充分发挥好这“两类诉讼”的合力，处理好行政机关在“两类诉讼”中的角色定位，解决好其在司法实践中的矛盾，才能实现对生态环境的有效保护。

（一）行政机关原告身份易出现重合或缺位

2018年，我国对生态环保领域的组成部门进行了机構整合，组建了生态环境部和自然资源部，区分开生态环境保护职能与自然资源管理职能。2019年，最高人民法院出台的《若干规定》规定，省级、市地级政府及其指定的相关机关，或者行使自然资源所有权的部门，为生态环境损害赔偿权利人。由此，依据最高人民法院的司法解释，我国出任生态环境损害赔偿诉讼原告的是履行自然资源管理职能的行政机关。与之不同，作为《若干规定》上位法的《民法典》与《民事诉讼法》，只是以“国家规定的机关”和“法律规定的机关”这样的表述来确定环境诉讼的原告主体资格，并未对其行政职能进行区分。所以，行政机关的诉讼原告主体身份存在法律条文规定间的模糊性和不确定性。

考察环境司法实践，各地司法机关和执法部门在行政机关诉讼原告主体身份认定标准方面也各不相同。如在天津市宁河区生态环境局与于春恒、于彬环境污染责任纠纷案中，天津市宁河区生态环境局受天津市宁河区人民政府的委托成为生态环境损害赔偿诉讼的原告;而在日照市生态环境局五莲县分局与万立强、东营西郊公铁联运有限公司环境污染责任纠纷案中，日照市中级人民法院以生态环境局并非日照市人民政府指定的相关机关，裁定五莲分局诉讼主体不适格。据此，生态环境损害赔偿权利人的指向并不明确、不具体，而且省级、市地级政府指定相关机关的程序和范围也缺乏相关依据，导致赔偿权利人锁定困难，继而造成生态环境难以得到及时、充分、有效的救济。

《民事诉讼法》第55条中“法律规定的机关”指向不明确，而《环境保护法》第58条也只是对“有关组织”进行了界定，并没有述及“法律规定的机关”。司法实践中多以环保局作为“法律规定的机关”，如在郑旺祖与永登县农林局环境污染责任纠纷一案中，永登县农林局的民事公益诉讼原告资格未得到甘肃省高级人民法院的认可。法院的上述判定缺乏明确的法律依据，就其民事公益代表性而言，凡是与环境资源相关的行政机关均有可能成为“法律规定的机关”，如环保部门、林业部门、农业部门等。

行政机关环境诉讼原告主体资格规定得不明确，极易导致生态环境救济主体重合或缺位。“两类诉讼”并行的救济程序设置，使得行政机关针对同一环境损害行为可能适用不同的诉讼程序，究其原因在于诉由选择的差异。例如，重庆市人民政府和环保社会组织曾先后就同一损害行为向重庆市第一中级人民法院提起这“两类诉讼”。行政机关原告主体资格无论重合还是缺位，都不利于生态环境损害救济目的的实现。一方面，原告主体资格重合时，行政机关同时具有提起“两类诉讼”的资格，它将如何行使权力？另一方面，原告主体资格缺位时，原因往往是索赔主体规定不明而导致的行政机关无所适从，依据“法无明文规定即为禁止”的行政执法规则，环境司法救济中的行政机关原告主体必然缺位。

（二）行政机关原告身份受到自身利益偏向性的影响和制约

从行政机关的职能和职责来看，其具有国家利益保护倾向性。行政机关本身负有环境监管职责，《宪法》规定国务院领导和管理生态文明建设;《环境保护法》规定地方政府对本行政区域的环境质量负责，国务院环境部门对全国环境工作实施统一监督管理，县级以上政府环境部门和有关部门依其职责对本行政区环境工作实施监督管理。环境本身是生态价值与经济价值的双重载体，而行政机关作为环境监管主体具有利益保护的倾向性，国家利益是其保护目标，而国家利益与环境公共利益之间是有区别的。

依据公共信托理论，行政机关作为生态环境损害赔偿诉讼的原告，其诉权来源于国家授权，而国家自然资源管理权来源于公众的信托。类比而言，行政机关享有的诉权与其所负有的管理、保护自然资源的权利义务相似。而且，生态环境损害赔偿诉讼设立之初就旨在救济受损的国家自然资源，因此，行政机关侧重于对国家利益的保护。与此不同，环境民事公益诉讼旨在保护不特定公众所享有的环境公共利益。“只有不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围” 〔5 〕。从诉权来源看，行政机关、社会组织及检察机关之所以提起诉讼，正是由于作为不特定主体的社会公众难以直接行使诉权。因此，环境民事公益诉讼是为保护环境公共利益而存在的，原告是作为公众的代言人而提起的诉讼。

在我国，国家利益与社会公共利益本质上是一致的，但这并非意味着二者完全等同，严格而言，二者之间是有区别的。具体到环境诉讼之中，体现为行政机关的国家利益倾向性与环境利益代表主体的公共利益无偏向性的不同。行政机关属于国家机关的范畴，其法定职能和价值追求必然以国家利益为中心，这正与生态环境损害赔偿诉讼有倾向性的利益保护相契合，因此，行政机关具有生态环境损害赔偿诉讼的原告主体资格。

（三）行政机关双重原告资格不利于诉讼合力的发挥

“两类诉讼”是既相互区别又相互联系的两类诉讼。学者们就二者之间的关系问题进行了诸多探讨，有些学者认为，生态环境损害赔偿诉讼符合公益诉讼的特征，赞同将其整合 〔6 〕;有些学者支持二者衔接，认为它们是两类并行不悖的诉讼，应当协调二者之间关系。就我国环境司法实践而言，“两类诉讼”在我国各级各地人民法院正在同步推进。

在生态文明建设过程中，生态环境损害赔偿诉讼是行政机关诉请法院以救济受损生态环境为目的的司法救济程序，它与环境民事公益诉讼之间存在一定的契合性：首先，二者诉讼目的相同，旨在保护环境公共利益;其次，二者适用范围相似，二者所救济的生态环境均包括环境要素、生物要素及生态系统等;再次，二者诉讼请求基本一致，都以《侵权责任法》为依据，虽然“修复生态环境”和“恢复原状”存在差异，但通过有关解释，环境修复责任可以被恢复原状涵盖其中;最后，二者诉讼对象相同，都是针对污染环境、破坏生态的损害行为。此外，《民法典》侵权编对生态环境修复责任进行了规定，该规定对于“两类诉讼”均适用。但尽管如此，二者之间还是存在明显的差异：首先，适用范围不同，生态环境损害赔偿诉讼适用于污染环境、破坏生态的案件，其影响地域、损害后果、严重程度均需达到法定程度;其次，起诉主体不同，环境民事公益诉讼的起诉主体除行政机关外还包括有关组织和检察机关;再次，适用程序不同，生态环境损害赔偿诉讼提起之前须履行磋商前置程序，只有当行政机关证明磋商不能成功时才能提起诉讼  〔7 〕。根据现有规定来看，行政机关同时享有“两类诉讼”原告主体资格，不利于环境损害索赔主体的确定以及索赔诉权的行使，进而影响到生态环境损害救济的实际效果。

三、明确行政机关的原告主体角色定位

在环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼两种救济程序并行的背景之下，结合理论研究和司法实践两方面因素，明确行政机关的原告起诉主体资格，以便贯彻落实《民法典》和《民事诉讼法》的有关规定。为此，应当限缩行政机关的原告主体资格，明确其角色定位，做好“两类诉讼”之间的良性衔接是发挥其合力的关键所在。

（一）限缩行政机关的民事公益诉讼原告资格

依据诉讼信托理论，环境民事公益诉讼原告的诉权来源于公众的信托，具体到我国的《民事诉讼法》，民事公益诉讼原告主体涵盖了行政机关、社会组织和检察机关三类主体。作为公众利益代表和法律监督机关，社会组织和检察机关提起民事公益诉讼满足信托理论上的自洽性。而行政机关作为国家利益代表的执法機关，其民事公益诉讼原告主体身份与其所维护的国家利益之间不可避免地存在矛盾和冲突。在我国，虽然国家利益与社会公共利益往往是重合的，但是严格来说，国家利益与社会公共利益不能等同，前者的主体是国家，而后者的主体是不特定的社会公众 〔8 〕。民事公益诉讼原告所代表主体的不一致性，往往致使其诉讼价值取向存在差异。所以，行政机关的价值判断往往受制于其所代表的国家环境利益，从而无法真正代表环境公共利益而诉诸法院 〔9 〕。由此，作为负有生态环境监管职能的行政机关，不宜纳入民事公益诉讼原告之列。

而且，从近几年的环境司法实践来看，行政机关以原告主体身份提起的民事公益诉讼，未能像我国《民事诉讼法》增加公益诉讼条款时所预期的一样，取得富有成效的司法实践成果。根据2019年7月，江必新在最高人民法院环境资源审判庭成立五周年的新闻发布会上作的报告，自2015年《环境保护法》修订以来，由社会组织提起的公益诉讼案件共298件，审结119件;自2015年7月检察机关提起公益诉讼试点开始，提起的检察公益诉讼案件共3 964件，审结2 796件。至于行政机关作为原告提起的民事公益诉讼情况，报告中并未提及。同时，在最高人民法院的裁判文书网上也难以查到相关的案件文书。由此可见，行政机关的民事公益诉讼原告主体功能并未在实际的环境司法实践案例中得到有效发挥，即使我国《民事诉讼法》赋予行政机关以民事公益诉权，但由于提起民事公益诉讼的原告行政机关有满足“法律规定”这一前提限制，所以，行政机关的民事公益诉讼实践并未朝着立法预期的方向发展，这从近几年行政机关民事公益诉讼案件数量可见一斑。

为此，有必要限缩环境民事公益诉讼的原告主体范围，对《民事诉讼法》相关条款进行修改，取消第55条中“法律规定的机关”的规定。当然，作为负有环境监管职能的行政机关，其在案件信息、证据鉴定、专业人才等方面存在的优势，仍然可以以辅助的形式助推环境民事公益诉讼案件的审理。

（二）明确行政机关的生态环境损害赔偿诉讼原告主体角色

国家对自然资源的管理职能是行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的诉权来源。国家作为公众环境资源的受托人，负有义务保障公众合理利用环境资源、保护其环境权益不受侵害。行政机关在理论上有提起此类诉讼的正当性。从司法实践来看，行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼成效正在逐步显现。首先，此类案件数量多于行政机关提起的环境民事公益诉讼。自2015年启动改革试点以来至2019年7月，最高人民法院环境资源审判庭依法受理生态环境损害赔偿诉讼案件30件，审结25件。其次，以行政机关为原告的生态环境损害赔偿诉讼救济成效显著。近几年相关司法实践表明，我国有多起重大生态环境损害赔偿诉讼案件结案，案件往往涉及赔偿金额巨大、社会影响广泛。理论和实践表明，明确行政机关生态环境损害赔偿诉讼原告的主体角色，更加有助于受损生态环境的救济。

目前，由于我国行政机关的原告主体资格的法律规定存在笼统性、模糊性、冲突性等弊端，致使受损生态环境的索赔主体呈现出重合或缺位的状态。最高人民法院在《若干规定》中所规定的“省级、市地级政府指定相关部门、机构行使诉权”这一规定缺乏合法性依据，究其原因在于其效力位阶为司法解释而非法律。随着我国《民法典》的生效实施，行政机关生态损害赔偿诉讼的诉权来源有了明确的法律依据。为确保法律条文相互之间协同配合作用的发挥，应依据《立法法》的规定，在《民事诉讼法》和《环境保护法》等法律条文中增设专门条款，确立生态损害赔偿诉讼程序以及行政机关的原告主体定位，从而破除因其不具体、不明确、不确定而引发的弊端。

（三）立法確定行政机关发起的诉前磋商程序

应当明确，行政机关寻求司法救济的最终目的在于修复受损的生态环境。作为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，是在行政机关与赔偿义务人之间无法磋商、或磋商未达成一致时，方能据以提起生态环境损害赔偿诉讼。诉前磋商程序在司法实践中被广泛应用，仅以2019年为例，全国法院共受理生态环境损害赔偿案件49件，审结36件，其中经磋商程序后的司法确认案件28件，审结23件 〔10 〕。从以上统计数据可见，其适用比例非常之高。与生态损害赔偿诉讼程序相比，诉前磋商程序不仅具有救济的及时性、高效性、快捷性等特点，而且可以在一定程度上减少对损害行为人的负面评价。

作为生态环境损害赔偿诉讼程序的前置程序，诉前磋商同样需要得到全国人大及其常委会制定的法律确认。据查，有关诉前磋商程序的现行条文只规定于司法解释和政策性文件之中，这与其应然性法律依据的效力位阶明显不符。因此，在将来《民事诉讼法》专门增设生态环境损害赔偿诉讼条款时，应将诉前磋商程序一并予以规定，以明确诉前磋商程序法律依据的效力位阶。无论是在诉前磋商程序中，还是在生态损害赔偿诉讼程序中，行政机关作为法律规定的诉讼主体，均负有生态环境保护的义务和职责。

总之，行政机关同时具有“两类诉讼”原告的双重主体资格会引起司法适用上的冲突，继而影响生态环境损害救济的实际效果。作为履行国家监管职能的行政机关，由其提起环境民事公益诉讼存在诸多理论困境，且在司法实践中并未取得很好的成果。与之相比，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼符合其履行法定职责之举，且从实践效果来看收效甚好。因此，建议我国立法与司法解释将行政机关的原告主体资格限定为生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体，从而修正《民事诉讼法》中民事公益原告主体范围，明确生态环境救济程序的“国家规定的机关”这一原告主体范围，进而不断提高生态环境损害救济效果。

〔参 考 文 献〕

〔1〕薄晓波.环境民事公益诉讼救济客体之厘清〔J〕.中国地质大学学报（社会科学版），2019（03）：29-41.

〔2〕王小钢.生态环境损害赔偿诉讼的公共信托理论阐释——自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造〔J〕.法学论坛，2018（06）：32-38.

〔3〕高 敬.改革生态环境损害赔偿制度 破解“企业污染、政府买单”困局——环保部有关负责人解读《生态环境损害赔偿制度改革方案》〔EB/OL〕.（2017-12-17）. http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-12/17/c_1122124266.htm.

〔4〕魏 旭.环境修复与恢复原状制度辨析——环境修复制度对民事法律救济的承继与突破〔J〕.法治论坛，2019（01）：189-200.

〔5〕张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究〔J〕.清华法学，2013（04）：6-23.

〔6〕林莉红，邓嘉咏.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系定位〔J〕.南京工业大学学报（社会科学版），2020（01）：37-46.

〔7〕程多威，王灿发.论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接〔J〕.环境保护，2016（02）：39-42.

〔8〕吴惟予.生态环境损害赔偿中的利益代表机制研究——以社会公共利益与国家利益为分析工具〔J〕.河北法学，2019（03）：129-146.

〔9〕秘明杰.环境民事公益诉讼原告之环保机关的主体资格审视〔J〕.内蒙古社会科学（汉文版），2014（01）：76-80.

〔10〕中华人民共和国最高人民法院.中国环境资源审判：2019 〔M〕.北京：人民法院出版社，2020：2.

责任编辑 李 雯