集体林地“三权分置”的困境与出路——以湖南郴州林区为例

王 超

（中共郴州市委党校，湖南 郴州 423000）

郴州林区是湖南省四大主干林区之一，也是我国南方林区的重要组成部分之一，林地面积约2078万亩，国土占比72%，活立木蓄积6727万立方米,森林覆盖率为68%。郴州林区的林地规模、活立木蓄积量、森林覆盖率、林业产值等核心数据均略高于湖南省及我国南方林区的平均数值，以郴州为样本研究湖南林区和南方林区均具有一定的典型性和代表性。郴州林区森林覆盖率虽高，林地规模体量虽大，但郴州市2020年统计年鉴公布的林业产值43.3亿元人民币，在脱贫攻坚战中的脱贫贡献值仅占18%，与郴州现有林地和林农人口规模不相匹配，与林地规模相当的福建三明市（福建省三明市2019年统计年鉴公布的林业总产值达1146亿元）相比更是差距巨大，郴州林区林农正面临“守住了绿水青山却收不到金山银山”的尴尬境地。为落实2021年中央一号文件“继续深化农村集体林权制度改革”精神，郴州林区应全面推行林地“三权分置”来破解当前林地经营困局，为巩固脱贫攻坚成果，全面实行乡村振兴、实现农村现代化开好新局。

一、全面推行集体林地“三权分置”的困境

自2016年10月国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》时起，郴州林区某些村组开始尝试将林地承包经营权分置为承包权和经营权，整合林地资源、发展多种形式的规模经营。虽未收到明显收益，但从总结试行林地“三权分置”经验来看，“三权分置”是破解当前经营困局的良方，同时也是一场持久攻坚战。本课题组通过田野调查、入户访谈、资料调阅和问卷统计等，发现郴州林区全面推行“三权分置”有三大难点。

（一）政策统一规制难

首先，郴州集体林地形态复杂多样，早期林地“三定”构图时基本靠人工踩山踏界，导致承包经营权证上的附图不清、不准，管理难度大。郴州林区主体大部分处于南岭山脉与罗霄山脉的交汇区，山体结构属纬向构造带，燕山运动后成为穹窿构造和背斜构造，花岗岩上覆岩层为泥盆纪硬砂岩和石炭纪灰岩，多形成不规则的尖削的峰岭、断块山，褶皱多、山纹深，林地划界难度大。郴州林区在二十世纪八十年代初承包到户时，承包合同的附图为人工草图，描述不够准确，记载不够清晰；承包延期后未能及时进行技术升级，当前的林权颁证工作未能彰显其应有的社会效益。

其次，林权分散、多户，矛盾纠纷多。由于初始承包片面强调公平均等，一山多权、一山多主现象频发，导致林地承包经营权与林木所有权发生特定时空的现实冲突，承包经营权与承包权、经营权之间产生重叠。如张三承包的50亩林地上还有李四所有的名贵楠木6株、杉木20株、松木20株；王五承包的100亩油茶林与谢七的30亩、赵九的45亩犬牙交错共处一山。随着“生不增地、死不减地”和林地承包延期70年政策接连落地，林地承包户多次更换户主，再加上林地承包合同记载的界线不清、四至不明，导致林地的归属问题始终是一笔糊涂账。

最后，郴州林区资源丰富、类型多样，有生态防护林、商品林、经济林、特殊林等，不同资源类型的采育养护流程和标准各不相同。郴州林区共有生态林644.2万亩，位于华中、华南森林腹地，是湘江水系与珠江水系的发源地和分野带，也是港珠澳大湾区的绿色生态屏障，有商品林1259.3万亩，活立木蓄积6727万立方米，合理采伐、间伐可持续30年以上；有油茶林224万亩，主要集中在苏仙、永兴、桂阳等县区，其中从事油茶产业项目的有企业64家、合作社144家、大户268家，从业人口约34.8万，预计总产峰值可达30亿元，是郴州林农名副其实的“致富树”；还有楠竹林约156万亩，楠竹3.5亿株，附属竹笋竹荪采集、林下种养等产业，产值约20亿元。

如此复杂多样的地形、分散多户的林权、类型丰富的资源等客观现实给郴州市人民政府及林业主管部门的管理工作带来一定挑战，期待运用某项单一政策来全面推动、规制林地“三权分置”显然不切实际，因时因地、分级分类的组合拳才能精准施策。

（二）统一思想认识难

统一社会各界人士及林农对林地“三权分置”的主观认识有助于加快推进“三权分置”的步伐。课题组以如何理解2005年8月习近平总书记在浙江省安吉余村提出“绿水青山就是金山银山”的重要论述为话题发起讨论，旨在加深人们对林地“三权分置”与“绿水青山就是金山银山”的正向相关性认识，加快推动林区实现全面“三权分置”助力乡村振兴战略的步伐。但社会各界对如何理解、落实习总书记这内涵深刻又极具韵味的论述却有较大分歧，本课题组利用微信平台在线调查郴州林区林农及社会各界对该论述的理解，共收到1005份有效答卷，归纳起来主要有三种意见（见下图）。

A种意见（共有336人,占比33.45%）认为，习总书记“绿水青山就是金山银山”的论述旨在保护好全省“一湖四水”的生态环境，郴州林区特别是资兴、桂东、汝城等湘江源头林区要坚决封山育林，绝对禁止乱砍滥伐，守护好绿水青山就是林区的最大职责，不搞项目就是最大发展。B种意见（共有389人，占比38.7%）认为，习总书记“绿水青山就是金山银山”的论述重在强调人与自然的和谐相处，保护生态环境的目的是为了人民能更好生活，林农既要守护绿水青山也要努力增收改善生活。持B种意见的人多为收入有限的农民及有密切关联的其他人群，他们既有服从整体利益的意愿也有改善自我生活的现实需求。C种意见（共有280人，占比27.9%）认为习总书记“绿水青山就是金山银山”的论述既要保护生态环境也要盘活林区资源，绿水青山就是生产力，生产力是最活跃、最革命的因素，是社会发展的最终决定力量。生产力要求我们不能简单消极地“封死”林地而要积极能动地“盘活”资源。持C种意见的人主要是想在农村干一番事业的中青年新型农民，他们有资金、有技术、有情怀，却缺少施展本领的平台。

这三种意见各占其理并略成鼎足之势，任何一方都没占绝对优势，也很难说服他方。可见，要全面推行林地“三权分置”实施乡村振兴战略，统一“两山”思想认识势在必行，否则习总书记的重要论述和2021年中央一号文件有可能被曲解。

（三）林权主体间利益协调难

郴州林区全面推行“三权分置”还需协调相关林权主体间的利益冲突。郴州除现已建成规模经营的森林公园、自然保护区、国家湿地公园、国有林场共340万亩外，尚有约1900万亩集体林地由林农分散经营，占比91.6%。郴州林区基层人民政府在依据《森林法》《农村土地承包法》认定林农承包权、盘活林地经营权时，出现不同林权主体间的整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益、集体利益与个体利益的冲突。郴州林区从2002年开始实行退耕还林工程，经过5年努力全市增加了生态公益林约30万亩；从2012年开始封山禁伐工程，将全市83%的林地列入禁伐范围，生态公益林面积增加到644.2万亩。从后代的长远利益和全民族永续发展的整体利益来看，退耕还林和封山禁伐无疑是必要且意义重大的，但退耕还林和封山禁伐后，大部分林农的增收渠道被切断了。养护生态防护林的补助虽有约20元/亩，但对大多数以经营商品林、经济林为主要生活来源的林农来说是杯水车薪。甚至某些林农大户响应林管部门的号召，自费扩大用材林的种植规模，但被主管部门划归生态防护林后负债返贫了。这些情况严重冲击了林农大户经营林地的积极性、滞缓了林地经营权的合理流转。据林业主管部门截至2020年底入册的不完全统计，仅有295.6万亩林地经营权流转、占比约15.6%，仅有3%受访林农大户愿意受让林地经营权，大部分林农直言“伤不起”，宁愿守着荒山也不愿响应政府号召。

二、集体林地“三权分置”困局的成因追溯

（一）村组集体组织功能缺失，未发挥应有的主体作用

《农村土地承包法》规定农村基本经济制度是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，为村组集体组织设置的主体功能是集体经济生产的组织者、结算者、利益协调者[1]。但随着全面取消农业税费、农林牧副渔产业以市场调节为导向自主经营后，集体成员与集体组织的权利义务平衡被打破，成员对集体组织的依赖日渐减少，集体组织的主体功能逐步退化。其后果首先是农林生产“只分不统、有分没合”。郴州林区的地理特点是山林多、旱土多、水田少，90%的村民还固守着亦农亦林的“碎片式”分散单一的经营模式，投入多、周期长、效益差。其次表现为大多数林农的私产观念作祟、膨胀。经过四十年的分散经营，林农普遍认为承包山林是农户私产，要不要干、什么时候干、怎么干、后续养护及权利处分都是村民自己的事情，村组集体管不着；某些村组干部也将村集体林场当作党员干部的自留山、自留地，把集体林场收益当作自己的工资口粮，其他集体成员也管不着。不良后果还表现为集体组织的结算功能被取消，失去了集体与成员、成员与成员间的利益调节功能。每当出现相关主体间的利益冲突，集体组织长期不调处或调处失败也会导致集体组织威信丧失、话语失声。所以郴州市人民政府要全面推行林地“三权分置”，前提是协调好相关主体的利益冲突，确保集体成员的承包权不受任何减损。集体成员在不确信增收之前更愿意维持现状，至少林地荒废的“坏处”还在可控范围内，因此大多数集体成员宁愿守着荒山也不愿让渡林地经营权。

（二）基层人民政府及主管部门的管理低效

首先，管理手段效能低下，林地承包权证的附图还停留在初始承包的延续阶段。自2000年4月起，中央数次强调各级政府及主管部门必须依照《森林法》及《农村土地承包法》的相关规定及时将林权证发放到农民手上，给农民一颗“定心丸”。可现实情况是林区村民没有领到林权证[2]，不是相关主管部门没有制作林权证，而是制好了不能下发。究其原因，一是林地承包权证记载不够准确，“权属不清、四至不明”，如果发放到承包林农手上将会引起更大、更多的矛盾纠纷；二是林权证表述的权利内容笼统而不够科学。林权是一类权利而非一项权利[3]，林权包括集体林地所有权、集体成员承包权、集体成员承包经营权、集体林地经营权、活立木所有权、伐倒后的林木所有权等，各项具体林权的主体、权利属性、权利内容、救济方式等均各不相同。林权内容表述不准确容易引起村民误解，引发村民私产观念和维权意识的更大膨胀。

其次，林地经营权流转平台和纠纷解决机制效能低下。郴州林区某些县区已经根据《湖南省森林资源流转办法》建立了林地经营权流转平台和纠纷调处机制。课题组经许可查询某县区近十年的林地经营权流转登记资料得知，该交易中心只有十宗林地流转记录在案，调处中心记录的调处卷宗也是十件（皆均为一年一宗/件）。而据郴州林业主管部门统计，郴州平均每年林权纠纷有200余件，争议林地面积近100万亩，分摊至该县区的数据至少每年有20件，上下级部门的统计数据有较大出入。未入登记薄也说明郴州有很大部分林地经营权流转（特别是面积较小的林地经营权流转）是在林农间私下完成的，因而滋生、放大了本可管控的流转程序瑕疵、双方重大误解等纠纷风险。

最后，林区相关部门对林地“承包权、经营权”的理解不够充分、深刻，对“三权分置”配套政策的供给不足。林地“三权分置”与农地“三权分置”有共同点也有不同点，相同的是林地与农地都包含在大农业范畴里，都受《农村土地承包法》调整规制[4]；不同的是林地经营周期更长、成本更高，还兼受《森林法》调整规制，承载着生态保护功能，相比一般农地有更复杂的法律关系[5]。相关主管部门应当及时出台指导性文件，持续适时地向林区村民宣讲林地“三权分置”后“承包权”的变动状况：集体林地所有权仍具“公有”属性、仍归集体所有；林地经营权可依据林木类型分别流转给国有林场、企业、合作社、大户等经营，经营期满后经营权仍回归集体组织；全部集体成员承包权转化为集体成员收益权，定期参与集体收益分红；留守林区农村的集体成员还可受雇于林地经营权业主，按时按件计取劳动报酬，百分之百确保林区村民利益不会受损。

可现实情况是郴州林区主管部门片面强调《森林法》相关强制性规定，却忽视了林区林农依据《农村土地承包法》承包经营的相关强制性规定，使原本相互配合的两部法律在执行过程中产生了现实冲突。从2012年开始单方面不加区分地将全市83%林地划归生态公益林范围，2018年后又推行逐年减伐10%的限额政策，补偿数额却没有与市场对标，将本由国有林场承担的义务转嫁给林区村民。林区主管部门的相关政策损害了林区村民的利益，冲击了林区村民经营商品林的积极性，却还未给出一个合理解释，误导了人们对于“绿水青山就是金山银山”的理解。

三、林区推行全面“三权分置”的出路与思考

（一）加强村组集体组织建设，强化主体功能

首先，要恢复村组集体经济组织的主体功能设置，公开宣示其集体林地所有者身份，承担和主持集体林地全面“三权分置”的工作[6]。《农村土地承包法》规定村组集体经济组织是“统分结合的双层经营体制”的主持者，可以根据三分之二成员的决议确定实行统一经营还是其它方式的规模经营。根据郴州市2020年人口普查统计，农村精壮人口正加速流向附近中心城镇，林区腹地留守人员大都在60周岁以上，即便愿意经营集体林地也有心无力。村组集体应果断收回已抛荒或已丧失经营能力的农户的林地经营权，除及时发包给本集体内大户经营外，还可将生态公益林、商品林、经济林进行分类管理。将生态公益林、商品林流转给国有林场、森林公园专业养护；将经济林、用材林、竹林、特种茅草林等流转给企业、合作社或其他大户进行规模经营。流转出去的是林地经营权，集体成员手里仍有承包权，能定期从村组集体分得红利。例如，郴州资兴市八面山镇白云村的楠竹林就由村集体牵头运作、统一流转给有实力的企业大户进行规模化经营。如果依靠集体成员的个体劳动从深山中运出楠竹不仅劳动强度大、成本高，而且劳动效能低下，但通过企业管理、分工协作、机器劳作，则可大幅度降低成本、提高效能，毕竟规模经营才有溢出效应。集体成员以承包权参股分红，还可就近适度参加低强度劳动，农户收益有保障，森林资源得到保护，经济效益和社会效益溢出较为明显。

其次，应恢复村组集体经济组织的结算功能，定期清算并公示集体成员名单及变动状况、集体经济收入与支出状况等。村组集体组织是集体经济生产的主持者、成员利益的保护者，也是集体与成员、成员与成员间利益的协调者，可以通过结算及时调整集体成员间的利益平衡，维护本集体内的公平正义。

最后，要加强村组集体组织的干部队伍建设，强化林地经营人才的遴选和培训机制。发展才是硬道理，人才是最具活力、创造力的因素，发展村组集体经济必须建立一支有能力、有活力、有担当的干部队伍。

（二）加快数字信息治理平台现代化建设，换发附有电子图的新型林权证

我国北斗/GPS定位系统和4G/5G传输等新型数字信息技术进步日新月异，为林区林业主管部门建立信息化管理平台准备了物质基础和技术储备。综合运用现代信息技术可以清晰划定辖区内各种林权边界，既可精准划定单位与单位之间、集体与集体之间的林地所有权和经营权的界址，也可以适时更新因流转获得规模经营权的企业、合作社、大户的经营权边界。

因此,林业主管部门运营信息数字平台全面推进“三权分置”后，林农手中的林权证有了新变化。变化之一是集体林地所有权证。各村组集体是集体林地所有者，换发集体林地所有权证。集体组织以此凭证组织全村林地的生产和管理。变化之二是林地承包权证。全体成员以户为单位换发林地承包权证，这是集体成员参与定期分红的凭证，承包权证只记载权利份额、权利义务内容、救济方式等信息，而没有承包林地面积、位置等信息。变化之三是经营权证。通过发包、招标、协商等方式获得经营权的林农大户、合作社、企业等业主换发林地经营权证。因此，集体成员承包权转化为股权（或称分红权），林权证变成股权证，原先以户为单位承包的林地界址失去存在的必要。这既解决了当前“权属不清、四至不明”和林地经营权流转效率低下的问题，也大大减少了林权纠纷的可能性、数量和类型，实现了林地规模经营，释放林地的应有效益。

（三）建立完善林地经营权流转平台和林权纠纷救济平台

林区主管部门可按照“政府牵头、集体参与、市场运作、规模经营”模式，依属地管辖原则，建立市县乡三级“林地经营权”流转平台。本乡镇区域内500亩以下的林地经营权流转项目可在乡级流转平台招标、公示、登记；跨乡镇及500亩以上经营权流转项目可在县级流转平台招标、公示、登记；跨县区及一万亩以上的经营权流转项目应在市级流转平台招标、公示、登记。以500亩和一万亩为界线是考量了郴州林区的林农人口、林地规模、林地分布等综合因素，具有郴州特色，湖南省其他林区也可以依据本土特色确定立案标准。林业主管部门在适时指导林地经营权流转工作、管控流转风险的同时，配套林权纠纷救济平台，根据林权兼具不动产的特点适时进行林权纠纷化解工作。