城乡建设用地增减挂钩政策演变及其特征研究

刘少坤，林树高，王有小

（南宁师范大学自然资源与测绘学院，广西 南宁 530001）

在我国人均耕地少、耕地质量地域差异大和分布不均衡的基本国情下，耕地面临工业化和城镇化快速推进而被侵占、耕地质量下降的严峻形势，城乡建设用地增减挂钩政策为破解上述难题提供了新的路径。自城乡建设用地增减挂钩政策出台实施以来，国内学者从不同视角和维度对该政策进行了研究，例如在实施模式的研究上，王君等[1]、谢琼等[2]、赵芸逸等[3]学者按增减挂钩的实施主体将其模式划分为政府主导型、市场主导型和农村集体主导型3 类；在挂钩方法的研究上，周小平等[4]、林国斌等[5]和严惠明等[6]学者分别采用了级差区域指数、挂钩潜力系数和多因素修正系数法对山东省东明县、天津市和海南省的挂钩潜力进行了测算；在政策实施效应的研究上，姚树荣等[7]、谢致红等[8]学者分别从农民自主型和市场主导型2 种增减挂钩模式分析了政策实施取得的成效；在阻力与对策的研究上，李震等[9]认为实施增减挂钩政策可能导致耕地质量难以保障、耕地污染、土地撂荒及简化耕地生态系统的负面影响，吕云涛[10]认为存在增减挂钩运作程序规范性不强、补偿机制不完善和融资模式创新性不足等问题，并提出了对应的规避对策。当前有关增减挂钩政策的研究已较丰富，但从制度演化的视角分析增减挂钩政策演变的相关文献较少，现有的文献多以政策出台的时间节点划分其演变阶段，如郝晓明[11]和黄锦东[12]梳理了相关文件，将增减挂钩的政策分为发端、初步试点、正式出台和调整完善4 个阶段，并总结了政策模式和制度演进机理，但关于政策演变的阶段特征和重大制度变迁等方向的研究还有待深化。鉴于此，笔者从已出台的增减挂钩政策文件着手，结合学术界的研究成果，分析我国增减挂钩政策的演变阶段，总结演变的主导理念和特征及重大的制度变迁等，并提出下一步政策建议，以期为今后增减挂钩政策的完善和延拓提供参考。

1 研究方法与样本选取

选取1999—2018 年国家出台的城乡建设用地增减挂钩政策（以下简称：增减挂钩政策）文件作为研究对象，采用政策分析法和文献调查法，在分析我国增减挂钩政策演变阶段的基础上，总结其演变特征并提出政策建议。选择1999 年作为增减挂钩政策研究基期，主要是因为1999 年起施行的《中华人民共和国土地管理法》（修订）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规范了土地资源管理工作，是筹划增减挂钩政策的起步期。按照以下原则在中央人民政府和国家相关部委网站筛选和整理研究政策文本，一是发文机关须是中共中央、全国人民代表大会及其常委会、国务院及其直属的各部委办局等中央机构；二是政策标题或正文内容含有“增减挂钩”字样且对增减挂钩工作开展具有实质意义的文件；三是主要选取法律法规、办法、通知和决定等明显体现政府意志的文件，不计入行业标准和调查报告。最终选取了近20 a间有效的相关政策文件29 份，时间维度分布情况如图1 所示。

图1 1999—2018 年增减挂钩政策文件出台的时间维度分布

2 演变阶段及其特点

公共政策周期理论从政策的数量、规模、规范程度和复杂程度等方面对公共政策的发展阶段进行了划分，为研究公共政策的产生发展过程提供了较好的视角[13]。以公共政策周期理论为基础，可将增减挂钩政策发展历程划分为5 个阶段，即政策筹划阶段（1999—2004 年）、政策试点阶段（2005—2007 年）、政策出台阶段（2008 年）、政策完善阶段（2009—2014 年）和政策转型阶段（2015 年至今）。

2.1 政策筹划（1999—2004 年）

从20 世纪90 年代开始，为解决城镇和工业园区建设用地不足的问题，一些地方相继采取建设用地置换和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，增减挂钩政策发端于此[14]。1999 年1 月1 日起施行的《中华人民共和国土地管理法》（修订）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》及原国土资源部于1999 年2 月8 日印发的《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》建立了占补平衡这一制度，并明确了耕地占补平衡的责任主体，“占补平衡”制度的法律地位由此确立，为其衍生政策——“增减挂钩”奠定了研究基础。

进入21 世纪，随着城市化加快推进，各地“摊大饼”式的城市扩张模式，导致耕地被迅速侵占，紧逼粮食安全所需的耕地红线，保护耕地形式严峻。为促进小城镇的健康发展，缓解供地和保地的双重压力，原国土资源部下发的国土资发〔2000〕337 号文明确指出：经依法批准实施“两规”的试点小城镇，可给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧项目，并作出“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”的管理规定，同时还鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，以节约宅基地指标用于小城镇建设，这便是增减挂钩政策的早期雏形。

一些地方政府在执行“占补平衡”政策的过程中，突击批地。为制止乱占滥用土地，切实落实最严格的耕地保护制度，国务院于2004 年4 月29 日下发了紧急通知（国办发明电〔2004〕20 号），要求各地开展为期半年的土地市场治理整顿，整顿期间暂停各地审批农地转用。通过整顿，取得了初步的阶段性成效，但根本问题并没有解决。随后，国务院又出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号），文中对如何处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系、严格控制建设用地增量、盘活土地存量、强化节约集约利用土地作出了相关安排，同时还强调城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，该文件虽未正式提出“增减挂钩”概念，但勾勒了其核心要义，进一步描绘了增减挂钩的对象和路径。

2.2 开展试点（2005—2007 年）

公共政策施行，一般历经研究、制定、试点、出台和修订完善等过程，政策试点作为重要的中间环节，可以起到检验政策效果，改进政策内容，提前避免政策失灵的作用。随着“占补平衡”制度收紧，城市经济发展与建设用地供给矛盾再次凸显，因此，为全面落实科学发展观，实现经济社会全面、协调、可持续发展，解决规划修编中土地利用的重大问题，国务院办公厅于2005 年6 月4 日转发了《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》，《意见》指出：按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求提出土地利用调整措施，此文为增减挂钩试点工作作了铺垫。

为指导天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8 省（市）开展增减挂钩试点工作，原国土资源部印发的国土资发〔2005〕207 号文对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点的内涵作了精确阐释；周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理，这较国土资发〔2000〕337 号文作出的管理规定稍有变化。增减挂钩试点工作开展后，取得了积极成效，但个别试点地区存在思想认识不一、审批程序不完善和监管不到位等问题，为此，原国土资源部印发了《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，就思想认识、试点的范围和规模、监督管理、保障农民权益和组织领导等内容提出了规范要求，至此，“城乡建设用地增减挂钩”一词首次在正式政策文件中出现，增减挂钩政策呼之欲出。

2.3 政策出台（2008 年）

通过政策试点、调整后，增减挂钩政策出台时机也已成熟。2008 年6 月27 日，原国土资源部印发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》标志着城乡建设用地增减挂钩这一具有中国特色的耕地保护政策正式问世，该《办法》对城乡建设用地增减挂钩的概念做了明确界定，即“城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”[15]。以利复 制推广经验、巩固政策成效、提高政策福利，随后，原 国土资源部又相继批准了湖南、重庆等19 省（市）加 入增减挂钩政策试点，增减挂钩政策从局部铺向全国。

2.4 政策完善（2009—2014 年）

实施增减挂钩试点工作，对统筹城乡发展，缓解供地矛盾发挥了积极作用，但一些地方片面追求GDP，擅自扩大试点范围和突破试点指标，逼迫农民上楼，强拆越演越烈，政策实施负面问题突出，在某些地方增减挂钩政策执行近乎失控[16-17]。为纠正各地在执行增减挂钩政策中出现的偏颇，国务院和原国土资源部曾多次下文要求严格规范增减挂钩试点工作。国务院印发的国发〔2010〕47 号文，要求各地要坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向，制止侵害群众利益等各类违法违规行为。原国土资源部于2011 年印发了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》和《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治有关问题的处理意见》，对增减挂钩试点省（市）开展为期3 个月的整顿，并于同年7 月联合中农办、发改委等7 个部门组成7 个联合检查组，赴广东、重庆等14 个省（市），开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查抽查工作[18]，此次抽查，对各省、市在实施增减挂钩试点工作中违规审批和突破指标审批的项目进行清理，仅山东和安徽2 省叫停或取消审批的增减挂钩项目就涉及土地4 万hm2以上，各地废除不符合要求的地方性文件一大批。经过整顿，有效纠正了各地的片面执法，为全面贯彻落实国发〔2010〕47 号文件精神，统筹城乡发展和新农村建设奠定了基础。随后，又印发了有效期为6 a 的《国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，财政部也下发相关通知（财综〔2014〕7 号）规范关于增减挂钩试点的财税问题，城乡建设用地增减挂钩制度政策进一步得到完善。

2.5 政策转型（2015 年至今）

增减挂钩政策是在城市建设用地供给紧张、耕地保护形势严峻的背景下应运而生，随基本国情和发展战略的变化而逐渐深化。增减挂钩政策的结余指标一度仅限在同一项目区内进行交换，但随试点工作纵深推进，出台的增减挂钩各项政策文件环环相扣，日益完善，其结余指标也历经了“在同一项目区交换—可在省内互换—跨省域调剂”的重大变迁。如今，增减挂钩政策在确保“建设用地总量不增加，耕地面积不减小、质量不降低，用地布局更合理”目标得以实现的同时，在脱贫攻坚战、乡村振兴等领域发挥的作用越来越明显。

为确保到2020 年农村贫困人口实现脱贫，2015年，中共中央和国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将增减挂钩指标在省域范围内使用，利用增减挂钩政策优势支持易地扶贫搬迁。2016—2017 年，原国土资源部和财政部多次下发配套文件，就如何用好用活增减挂钩政策支持地方脱贫攻坚做出统筹安排。如2016 年印发的《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》就明确指出增减挂钩指标向贫困地区倾斜和拓展贫困地区增减挂钩结余指标使用范围。到2017 年4 月，贵州、广西等13 个省（市）进行了结余指标流转交易，共流转结余指标0.477 万hm2，流转收益169.83 亿元，此举既为扶贫搬迁工作筹集了主要资金，又优化了城乡建设用地布局，保护了耕地资源[19]。

为进一步撬动政策潜力，巩固政策成果，充分释放政策红利，2017 年，城乡建设用地增减挂钩政策再遇重大调整——增减挂钩结余指标可跨省域调剂。2017 年11 月3 日，原国土资源部印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》指出，要拓展城乡建设用地增减挂钩政策，深度贫困地区结余的指标由所在省份根据扶贫工作需要，可将跨省域流转使用的收益合理分配，为出台增减挂钩结余指标跨省域流转管理办法奠定基础。2018 年，国务院办公厅正式出台《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16 号）文件，进一步明确增减挂钩结余指标跨省域调剂的流程、收益分配和管理，随即，自然资源部和财政部也出台相应配套政策，完善增减挂钩结余指标跨省域调剂的政策实施体系。

3 政策演变特征分析

切实保护耕地是我国城乡建设用地增减挂钩政策始终坚守的目标，贯穿于出台的所有政策文件。增减挂钩政策作为一项创新性政策体制，在实现切实保护耕地的基本国策前提下，有效缓解了城市化进程中城乡建设用地的紧张局面。我国增减挂钩政策演变随时间和背景的变化而具有阶段性，其演变特征明显可分。

3.1 政策的发展呈现出完整的公共政策生命周期

增减挂钩政策整体上呈现出从筹划到试点、出台再到不断完善成熟的完整公共政策生命周期，目前已经在脱贫攻坚、乡村振兴等战略中展现出转型升级的演变趋势。在政策筹划、试点阶段，我国增减挂钩政策的“靶向性”相对单一，即主要是缓解城乡建设对土地资源的需求与保护耕地之间的矛盾；随着社会发展和主要矛盾转移，以“建新拆旧”和土地整理复垦为依托，政策类型不断成熟。在国家提出“精准扶贫”政策以后，增减挂钩政策开始转型，在确保实现耕地保护目标的前提下，其在助力脱贫攻坚，盘活存量土地和提高土地利用率等方面发挥的作用日益突出，政策工具和内涵不断创新。

3.2 切实保护耕地是贯穿于增减挂钩政策的主线

从国家出台的城乡建设用地增减挂钩系列政策文件中可以反映和折射出增减挂钩政策的演变过程，从各部门发布关于增减挂钩政策内容的文件梳理可知，切实保护耕地这一基本国策始终是贯彻我国增减挂钩政策的主线，增减挂钩政策在强调建设用地总量不增加，用地布局更合理，促进城乡协调、健康发展的同时，耕地面积和质量得到切实保护。例如，政策筹划阶段的代表性文件国发〔2004〕28 号文指出，为正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩；开展试点阶段的为贯彻严格保护耕地，促进建设用地节约集约利用的总要求而下发国土资发〔2005〕207 号文；政策出台阶段的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》就以保护耕地作为试点的出发点，以统筹城乡发展为试点目标；政策完善阶段的政策文件也以统筹城乡发展为导向，以促进耕地保护为目标；政策延拓阶段的文件也强调“要落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，合理安排跨省域调剂节余指标，尽量不占或少占优质耕地”。

3.3 立足国情创新管理方式充分发挥政策效益

从增减挂钩结余指标的创新管理来看，在试点工作初期，由于配套政策不完善，管理体制不健全，增减挂钩试点成效难以精准把握，增减挂钩实行“双层”管理，并以项目区为主体，按“封闭管理”的原则，落实周转指标在同一项目区内拆旧地块与建新地块相挂钩，严禁跨县级行政区域设置挂钩项目区。经过2007 年的进一步规范后，增减挂钩试点工作逐渐成熟，为政策出台积累了宝贵经验。2009 年开始至2014 年，先后出台一大批政策文件完善了增减挂钩政策。2015年，为支持国家扶贫开发工作，国家允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用；2018 年，增减挂钩节余指标跨省域调剂，实行了近10 a 增减挂钩结余指标“封闭管理”的模式立足基本国情出现重大转变。从政策目标变化来看，以切实保护耕地为政策目标，再到利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁工作，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

3.4 由政策单一指令向政策配套发展的趋势演进

经过近20 a 的制度建设，我国增减挂钩政策的出台、实施和监管的主体逐渐从原来相对单一走向多元化，政策由单向指令向政策配套发展的趋势演进，与此同时，政策的灵活性、可操作性和全面性也在不断提升。一方面，增减挂钩政策所涉及的部门越来越多，包括国务院办公厅、自然资源部、发展和改革委员会、财政部等众多国家部委办局，各部门发挥职能优势出台的文件共同构成了增减挂钩的政策体系。另一方面，政策出台初期，各中央部门依据法律和国家精神单独出台增减挂钩文件，是一种单一的自上而下的政策执行，突出体现在共同协调和参与的政策文件比例较少，随着我国治理体系不断完善和国家发展战略转变，增减挂钩政策措施部门配合度逐步增强，联合发文频数提高，呈现出政策参与主体多元化特征，政策协同性进一步提高，政策合力逐渐体现出来。但就目前各部委办局联合发文（表1）的情况来看，部门之间的配套政策仍然偏少，政策协作仍略显不足。

4 政策建议及展望

近年来，出台的增减挂钩政策越来越多，但是大部分集中在规范政策实施本身，在脱贫攻坚和乡村振兴等领域发挥作用的配套政策文件尚显不足，特别是多部门联合发挥政策效应还难以体现。为进一步缓解用地矛盾，提升政策实施效应，针对增减挂钩政策在执行过程中存在的问题，提以下政策建议。

表1 不同发展阶段标志性政策事件及主要特征

4.1 合理挖掘整治潜力，提高利用效率

增减挂钩政策通过建新拆旧，在实现缩减农村居民点用地规模、提高农村建设用地利用率的同时，有效缓解城乡建设供地矛盾，切实保护了耕地。但随着增减挂钩政策的经济效益逐步体现，各地为获取更多交易指标，将不遗余力地挖掘本地增减挂钩潜力，难免存在不顾群众意愿大规模开展城乡建设用地综合整治，或把质量不高、耕作条件艰苦的低效用地列为复垦对象的弊端。因此，需进一步规范增减挂钩潜力的标准，重点支持各地在政策执行过程中，做好整治规划，科学合理挖掘增减挂钩潜力。第一，重点对旧城镇、旧厂房和旧村庄等城镇低效用地再开发，实现建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡风貌，增加城镇建设用地有效供给；第二，加快“空心村”改造，适度调整布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地，提高建设用地集约利用水平；第三，实施迁村并点，推进城镇体系布局优化，根据区域经济实力和村民意愿，对于偏远山区居住条件艰苦的村落以及城乡结合部快速发展的村落可列为整治潜力，逐步实施。

4.2 强化复垦耕地管理，优化耕地布局

增减挂钩政策作为一项以城带乡、以工哺农的区域补偿制度，从2009 年起，原国土资源部将挂钩指标纳入年度土地利用计划管理，确定挂钩周转指标总规模及指标的分解下达，各省区负责试点项目区的管理。增减挂钩政策在实施过程中，不同程度存在“重建新、轻拆旧，重批地、轻复垦，重指标使用、轻指标归还”的问题[16]，导致整片区域或部分无法按计划实施、归还的指标数量不够的问题。面对耕地面积逐年缩减且破碎化程度日趋严重的严峻形势，需出台相关条例，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核，着重将分布较零散或耕地较少的乡镇建设用地进行有效整理，最终复垦为耕地，确保耕地更为集中，促进耕地集中连片，修建交通水利设施，提高耕作条件，优化区域耕地布局。

4.3 灵活运用指标交易，带动资源开发

增减挂钩结余指标交易为贫困地区以土地资源为载体筹集脱贫资金提供了全新的路径，增减挂钩政策即将催生一项新的土地金融，是一项有力的脱贫攻坚政策。贫困地区往往资源丰富，但因资金有限，各类资源未得到充分有效开发，以往的资源开发企业征用土地并带走了利润，但是原居民却很难持续享受到土地资源开发的利益。因此，在进一步完善增减挂钩政策时，应以农村集体土地作为经济补偿的切入点，因地制宜设立集体土地股权，完善指标交易经济效益分配机制，让贫困地区的集体组织充分享受持续的土地资源红利，同时还可以利用指标交易产生的经济效益，以土地综合整治和生态修复工程为抓手，促进增减挂钩项目区产业发展，提升人居环境质量，改善贫困地区生产和生活条件。

4.4 加强部门政策协作，发挥政策合力

从目前出台的城乡建设用地增减挂钩政策来看，政策出台的主体较为单一，政策合力尚未显现。为进一步撬动增减挂钩政策效应，需加强与发改、财政、农业农村、旅游和公安等部门的政策协作，完善政策体系，确保增减挂钩政策顺利执行。第一，联合发改部门就“增减挂钩”项目申报、立项出台管理政策，强化与财政部门就“增减挂钩”项目涉及的税收、指标收益分配和管理的政策出台，加强与农业农村和旅游等部门出台增减挂钩配套政策重点支持乡村振兴、乡村旅游等农村事业发展。第二，加强政策执行协作，加大对项目的监管力度和对违法违规的查处力度，保障当地政府和农民权益，避免擅自扩大周转指标现象的发生。第三，加强与农业农村、旅游等部门协作，出台“增减挂钩+产业发展”政策，完善增减挂钩政策体系，完善以增减挂钩政策助力乡村振兴战略实施的制度体系。