新时代普法工作转型问题探析

王勇

摘 要： 通过普法让普通公民了解需要专门学习才能掌握的知识，切实增强法律意识，从而信任司法、信仰法治，是具有中国特色的一项创举。通过反思行政诉讼案件的现象及特点，在新时代社会主要矛盾发生变化的条件下，普法工作必须转变理念、升级方法、强化责任实现转型发展，才能更好地为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥基础性作用。

关键词：普法工作 转型 行政诉讼案件

普法是我国建设社会主义法治国家的基础性工作。2021年6月，中共中央、国务院转发了《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》（以下简称“‘八五普法规划”）。自1986年开始的“一五”普法到“八五”普法，我国持续三十余年以政府为主导的普法工作为法治建设及社会治理转型提供了助力。进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，普法工作应如何转型发展，为推进国家治理体系和治理能力现代化更好地发挥基础性作用，是我国法治建设进程中需要关注的课题。行政诉讼是观察普法工作效果的重要窗口之一。通过考察行政诉讼案件的变化，可以进一步反思普法经验及其理念、方法、责任机制。

一、问题的提出

根据最高人民法院司法统计公报，自立案登记制实施以来，全国法院行政诉讼案件收案数逐年递增。2016年至2019年期间，每年平均约48%的案件进入二审程序，且该比重总体逐年递增。[1]从局部情况来看，亦是如此。陕西省自2016年开启行政案件跨区划集中管辖改革探索，将西安、安康两市的行政诉讼案件交由西安铁路运输中级法院及其下辖基层法院集中管辖。根据西安铁路运输中级法院近三年发布的行政司法审查报告，其行政案件受案数、行政机关败诉数和败诉率均逐年递增。从司法实践角度看，行政诉讼上诉率高、申请再审率高、申诉信访率高、程序空转率高、申请检察监督率高等“五高”现象长期存在。

行政诉讼案件的上述现象反映出法治建设三方面特点。一是纠纷解决法治化成为趋势。经过长期普法，我国公民总体上具备法律意识，并且拥有一定的法律知识。特别是相较民事诉讼、刑事诉讼，行政诉讼起步较晚，但至今也已初步形成通过诉讼方式解决行政纠纷，维护自身权利的自觉。随着立案登记制的实施，越来越多的行政纠纷将能够进入法治轨道进行化解。二是公职人员法治素养值得重视。行政机关败诉率呈现逐年递增现象，反映出行政机关履职合法性方面仍存在较多问题，针对国家机关及其公职人员的普法工作仍应是重点。三是提高司法公信力与培养维权理性应同步进行。行政诉讼上诉率高、申请再审率高、申诉信访率高、申请检察监督率高。一方面，映照出司法公信力不足，距离习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求有差距。另一方面，相当数量的不理性诉讼行为依然存在，公民运用法律手段维权的证据意识和法律思维欠缺，权利意识觉醒与维权理性之间存在错位。

二、经验与反思

我国有“以吏为师”的普法传统。[2]行政诉讼是“民”与“官”行政纠纷，也是依法行政、法治政府建设和普法效果的“晴雨表”。我国的普法工作以政府为主导，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。如果采用将普法参与者分为普法者与普法对象的二分法，行政机关既是普法者之一，也是行政行为作出者;既是普法對象，也是行政诉讼参加人。因而基于行政诉讼案件特点反思普法工作具有特殊意义。

（一）普法工作的中国特色

由政府主导，以提高民众守法水平、法律素质为目标，以法律宣传和法律教育为主要方式，在全社会范围内有计划、有重点地开展普法，是与我国政治体制相契合、具有中国特色的一项工作。

我国古代有着几千年的人治传统，社会价值模式偏向义务本位、权力本位，法律从属于权力，是统治者管理、惩戒被统治者的工具。[3]我国现代法律制度、法律体系通过移植借鉴西方制度体系建立，虽经本土化改造，仍与传统文化观念有较大差异，法治意识的普遍形成还有较长的路要走。改革开放以来，经历了四十余年的快速发展，现代化建设加速推进，“中国所面临的是前现代、现代、后现代同时并存的状况”[4]。要在与西方异质的文化土壤上，建设与社会主义市场经济发展相适应的中国特色社会主义法治体系，由政府主导，有计划、有组织、大规模地进行普法，是快捷、实用的途径。因此，我国自1986年起，以“五年规划”的形式开展全民普法教育，可以说是中国特色社会主义法治体系建设过程中的一大创举，展现了令人瞩目的成效。

（二）普法工作的发展脉络

我国的普法工作大致可分为四个阶段：第一个阶段是1986年至1995年的“一五”“二五”普法时期。该阶段普法工作的重点是开展对宪法、刑法等“十法一条例”和专业法律法规的宣传教育，其目的在于配合拨乱反正后法制建设，通过普及法律常识，增强公民法制观念，重建法律秩序。第二阶段是1996年至2000年的“三五”普法时期。该阶段普法工作的重点是普及社会主义市场经济法律知识，其目的在于强调法律对经济发展的保障作用，增强公民法律意识。第三阶段是2001年至2020年的“四五”至“七五”普法时期。该阶段进一步形成了依法治国基本方略，社会主义法治建设取得重大成就，提高公民的法律素质是这一阶段普法工作的重点和目标。[5]该阶段提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。第四阶段是从2021年开始的“八五”普法时期。我国进入新发展阶段，普法工作以公民法治素养和社会治理法治化水平显著提升，全民普法工作体系更加健全为目标。

（三）普法工作的转型必要

纵观已经完成的七个五年普法工作，其始终随国家政策、社会经济形势以及对法治观念认知的加深不断调整深化，在提升公民法律意识与法律素质、增强全社会法治观念、提高法治化水平等方面取得了明显成效。从司法制度供给的角度观察，随着我国法治建设的发展进步，“有没有”的问题已基本得到解决。长期以来，普法工作配合立法工作普及法律常识、宣讲法律知识、教育公民守法的功能已基本实现。但从社会治理的角度观察，在司法领域要解决“好不好”的问题仍然任重道远。推动普法工作转型是提高社会治理法治化水平，解决“好不好”问题的必要条件。

1.普法理念存在误区。从上述行政诉讼案件现象可以看出，公众对法律的认同度、对司法的信任度仍然有待提高。我国普法工作由政府主导，以促进公民知法、守法为导向，距离落实全面推进依法治国要求，满足人民群众对法治更高需求还有差距。普法工作长期处于从属地位，尚未形成自主的发展逻辑。具体表现在重视对法律知识的宣讲，对法治信仰的培养不足;重视对守法义务的宣传，对法治建设不可或缺的权利本位理念普及不足;重视将公民作为普法对象，发挥公民在普法工作中的主体作用不足。电影《秋菊打官司》中讨“说法”的秋菊对“把人给抓了”困惑不解，既说明了制度供给的问题，[6]也是对普法理念误区的文艺注脚。上述理念误区有些已经或正在被纠正，但其影响惯性还在持续。

2.普法形式缺少创新。从“一五”普法到“七五”普法，我国普法工作积累了丰富经验，但在普法形式上也形成了一定的路径依赖。例如，普法活动仍然以单向度的宣传教育为主，针对普法对象实际需求开展主动调研较少，导致普法活动存在形式主义和“剧场化”问题。又如，传统媒体有影响力的普法栏目、节目仍相对不足，法治公益广告数量和比重较低，优秀的法治文艺作品仍属于稀缺事物。

3.普法责任机制不健全。虽然我国形成了基本的普法工作机制，并实行“谁执法谁普法”的普法责任制，但普法工作效果欠缺相应的反馈机制，普法责任未能建立科学、完备的评价机制。例如，从中央到地方均设有负责普法工作的专门机构（一般简称“普法办”），普法办的日常工作通常由司法行政机关的法制宣传机构承担。但司法行政机关的法制宣传机构在统筹协调党委政府宣传、文化部门的普法工作，并对其普法工作进行效果评价和责任追究存在实际困难。[7]普法责任虚化和普法机制不完备，催生普法工作形式主义，影响普法工作实效。

三、转型的路径

法与时转则治，治与世宜则有功。进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，在法治化进程中具有基础性作用的普法工作也应与时俱进，同步进行调整和转型。

（一）转变理念

我国由政府主导的普法工作要实现转型，需要首先在理念上进行转变。

1.功能上要实现从服务向引领与服务并重的转变。普法工作要主動适应法治成为社会治理模式这一新的现实，从注重发挥服务经济社会发展功能，向致力于引领经济社会发展拓展，通过将普法工作融入发展甚至成为高质量发展要素，形成自身自主发展逻辑，从而在社会主义法治国家建设中发挥能动作用。

2.内容上要实现由表层向深层的转变。逐渐将法律文化结构层次中较深层次的内容，例如法律理据、法律思维、法律价值观念、法治信仰等作为普法工作的重点内容，强化对法律所代表的理性精神及其价值观的普及，致力于促进形成全社会对法律的认同和信仰、对司法的尊重和信任。

3.重点对象上要从公民向政府转变。随着我国深化改革、扩大开放持续推进，以政府为主力军的国家机关将面临许多法治新课题，行政诉讼案件数短时期内仍将处在增长期。作为普法责任制下的普法者，行政机关、司法机关依法行政、公正司法对法治建设具有引领作用。

4.方式上要从推销向营销转变。要改变单向度、漫灌式的宣讲方式，转为通过主动的观察和社会调查，更多地了解受众一方的需求，从需求出发增强普法工作的针对性和互动性，提升普法工作的有效性。

（二）升级方法

1.方法要从大众传播向精确传播升级。普法工作本质上是一种法律信息的传播。[8]在利益主体日益多元化的趋势下，采用“分众式”[9]，针对不同对象群体进行精确普法更为有效。“八五”普法规划提出“分层分类开展法治教育”，即是通过精确传播强化普法效果的可行措施。例如，针对执法、司法人员，应持续加强深层次的普法教育和职业道德教育。

2.载体要从线下向线上升级。进入网络时代，“公众接受普法信息的渠道正在发生根本性变化，传统普法传播渠道的影响力急剧衰减。”[10]新形势下，要以互联网思维和全媒体视角，注重发挥新媒体覆盖范围广、传播速度快、交互性强等特点，以公众喜闻乐见的形式开展线上普法，利用网络进行办公、办案、答疑和宣传，使普法工作始终“在线”。要加强对网络空间法治信息研究，及时对网络热点进行权威的法律分析和解读，提高网络空间法治信息供给质量。要加强对网络空间法治大数据挖掘和分析，准确把握社会的普法需求和民众法治意识变化，识别研究普遍性和趋势性问题。

3.层次要从认知向意愿升级。普法工作虽是一种法律信息传播工作，但普法工作效果的衡量不仅是传播效果的衡量。习近平总书记指出，要“培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。”[11]因此，普法工作必须突破认知层次的信息提供，转为注重作用于情感和意愿层次。一方面，依法行政、公正司法本身就是最好的普法，也是作用于情感和意愿层次最好的方式。另一方面，调查发现，影视作品是最受公众欢迎的普法形式。[12]要高度重视通过艺术化的表达开展普法工作，树立法治观念，培养法治信仰。

（三）强化责任

2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称《意见》），明确了“国家机关是国家法律的制定和执行主体，同时肩负着普法的重要职责”，提出要把普法责任制“纳入国家机关工作目标考核和领导干部政绩考核”，“努力形成党委统一领导，部门分工负责、各司其职、齐抓共管的工作格局”。立法机关制定法律、行政机关执行法律、司法机关适用法律，相对掌握更丰富的法律信息，因而要肩负更重要的普法责任。

1.要全面强化普法责任。在“谁执法谁普法”的普法责任制下，注重将普法与法治实践相结合，注重“参与式普法”。近年来，产生了诸多富有价值的普法实践。例如，立法机关网上征求意见，鼓励公众参与立法;执法机关及时回应公众对执法事件的关注，公开行政处罚理据及内容;司法机关推动庭审直播、裁判文书公开、公开听证等。互动过程本身即为生动典型的法治公开课，是增强公众对法律的理解和认同的过程。