租赁住房建设的实践及“十四五”规划的思考

摘要：“十三五”是租赁住宅集中建设期，按照市政府的要求，静安区完成12300套建设指标。集中新建类和存量非居住房屋转化类是最重要的组成部分，占租赁住房建设量的80%。集中新建租赁住房居住品质较高，配套完善，但中心城区此类土地资源日渐稀缺;非居转化类租赁住房有效盘活存量闲置资源，政策支持力度不断加大，但“十三五”期间认定、管理上存在瑕疵。通过对上述两类租赁住宅规划、土地、建设中的实践和利弊分析，为“十四五”租赁住房建设提供经验借鉴。

关键词：租赁住房;集中新建;存量非居住房屋;闲置资源

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2021）12-0055-60 收稿日期：2021-11-22

作者简介：冯娜，上海市静安区规划和土地管理局规划设计室副主任，工程师。

党的十九大报告明确：建立租购并举的住房制度，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给。从2016年国务院《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》到2021年《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》，国家、地方出台一系列政策和具体举措，鼓励指导租赁住房建设，上海市租赁住房从2016年开始，如火如荼的走过第一个五年建设周期，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，实现让全体人民住有所居。

静安区位于上海中心城区核心位置，不断攀升的房价、不菲的房租与众多尚未置业的年轻人、新市民的需求形成鲜明对比，根据市政府统一部署，“十三五”期间静安区规划、房管部门多措并举、不断创新，向社会筹集约12300套租赁住房房源，随着房源陆续向市场供应，有效的缓解当前租住矛盾。静安区“十三五”12300套租赁住房建设有几个部分组成：集中新建租赁住房、商品房配建租赁住房、存量非居住建筑改建的租赁住房、商品住房或公有住房转用作租赁住房、类住宅转化租赁住房等。其中集中新建租赁住房和存量非居住房屋改建的租赁住宅共计占比约80%，是租赁住房中最重要的两部分，本文结合近年来的工作实践，就这两类租赁住房建设谈几点经验。

1 集中新建类租赁住房项目

1.1 集中新建类项目保障了“十三五”租赁住房的整体品质

“十三五”期间，静安区区完成集中新建租赁住房项目6个，共建设约4600套，套均面积50～85平方米，占租赁住房比例约40%。新建租赁住房规划用地性质为四类住宅组团用地，在2016年之前的控制性详细规划中没有此类用地，结合本次租赁住宅建设的要求和契机，静安区拿出多幅地块，启动规划调整，用地性质调整为租赁住宅用地。后经土地收储、定向出让、规划方案审批、规划许可证核发，开工建设。

静安区6幅集中新建租赁住房项目均集中在中环两翼，具有较便利的交通条件、良好的居住环境，规划调整为租赁住宅用地，新增人口均依据《上海市控详规划技术准则》的标准，配置社区级公共服务设施（社区文化、社区商业、社区体育、医疗卫生等）的配備。项目本身配建的公服设施，涵盖基础保障类，并兼具品质提升类，包括养育托管点、文化活动室、社区食堂等;在建筑设计方面，从总体规划、住房设计中涉及到的日照、停车、绿化、户型等，严格依据《上海市租赁住房规划建设导则》，建设品质达到同地段中小户型商品房小区。集中新建类项目的主体多为市属国有企业，其中一幅为村集体所有，建成后由主体或主体委托管理，向市场供应，这类项目的建设保障了静安区“十三五”租赁住房建设的整体品质，6个项目均在在“十四五”期间建成、投入供应。图1为洛川中路658号租赁住宅项目总平面图、效果图。

1.2 大胆尝试集体土地试点租赁住房建设

在集中新建租赁住宅类项目中，尝试用集体土地作为租赁房建设是“十三五”期间静安区所做的大胆尝试。位于静安区北部区域，守仁桥路、江场西路的塘南地块，邻近静安区市北高新科创产业区，周边有宝山科技园、华生创谷文创园等多个科技园区，地块紧邻轨道交通7号线，现状为工业园区，环境不佳，土地产权人有意向建设租赁住宅，为周边科技园区白领人群提供相应的居住配套资源。地块原规划性质为工业用地，结合地区发展总体需求、交通条件、生态环境、空间景观等因素，后经规划评估，用地性质调整为四类住宅用地，地块容积率2.5、建筑高度24米，建筑方案为地区提供不少于600套租赁房。同时，结合租赁房建设，地块内补充建设活动室、便利店等不同类型的服务设施。

中心城区的建设用地大多以国有土地为主，塘南租赁房项目作为上海中心城区第一个集体土地建设租赁住房项目，大胆探索集体土地从规划、土地、建设、供应的全套操作流程，见图2。该项目经规划调整后，发改委立项核准，区规划资源局核发批准按照规划性质和建设容量使用集体土地的通知，目前该项目正在审核方案，后续核发乡村建设工程规划许可证。塘南租赁住宅的主体是村集体经济组织，为“十四五”期间探索政府给政策、银行给支持、多主体参与、多渠道供给的可持续的建设、运作模式，形成了一批可复制可推广的经验。

1.3 建议“十四五”适当减少集中新建类项目的数量，发挥中心城区土地效益

“十三五”静安区租赁住房任务重，时间紧迫，为顺利完成市政府下达的任务，区政府编制全区租赁住房专项规划，综合考虑建设的经济性、科学性、均衡性、可实施性等因素，拿出多幅土地进行建设，这些土地多为市属企业的现状工业用地，原规划性质为商业、办公或商品住宅，经规划调整为租赁住宅用地，部分经营性建设容量转化为租赁住房，定向出让给原产权单位，在一定程度上减少地方政府的土地出让收入，牺牲了较大的经济利益，这批项目在“十四五”期间陆续竣工，投入市场供应，有效缓解符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。根据上海市住房发展“十四五”规划，期间全市租赁住宅的供应量由“十三五”的70万套调整为42万套（间、宿舍床位），建设量有较大降幅，建议在已有项目储备的前提下，尽量多利用市区存量低效的商办楼宇、工业项目作为载体，减少利用整幅土地新建租赁住房，更大的体现中心城区土地价值。

2 非居住存量建筑改建类租赁住房项目

2018年12月，上海市住建委和房管局联合发布《关于本市非居住存量房屋改建和转化租赁住宅工作的指导意见（试行）》，支持存量商业、办公、厂房、仓储等非居住存量房屋改建为租赁住宅（简称：非改租），遵循用地性质、房屋类型、建筑容量不变的原则，并明确改建路径和操作办法。“十三五”期间静安区共认定存量非居住房屋改建约4400余套，这些项目大部分能够在较短时间上市供应，有效缓解了租赁市场住房短缺的现状。针对非改租类项目的筛选、认定、转化、建设等，结合实际工作和案例，谈几点经验和体会。

2.1 充分挖掘存量低效资源，支持非居住房屋存量改建的模式，均衡租赁住房布局，加大中央商务区、创新创意集聚区、TOD 街坊内租赁性住房的供应

静安区单元规划（草案）提出：优化住宅结构，提高租赁性住房、保障性住房、中小套型住房规模比例;通过规划租赁性住房用地、商品住房配建、存量楼宇转化等方式建设租赁性住房，结合就业岗位、轨道交通设施分布，合理引导租赁性住房空间布局，重点增加CAZ中央活动区、创新创意集聚区、TOD 街坊内租赁性住房。静安区一轴三带空间布局，南京西路高端商务商业集聚带、苏州河人文休闲创业集聚带、中环两翼产城融合集聚带均位于CAZ中央商务区和创新创意集聚区，按照单元规划（草案）的指引，三大片区未来规划住宅用地非常稀缺，租赁住房比例要达到新增住房供应的40%，三大片区租赁住房的发展方向要以存量更新为主导。

2.2 非居住房屋存量改建路径的规划、土地政策明晰，支持力度进一步加大

近年来，一二线城市住宅供应量明显不足、新青年一代租住品质得不到保障、租金压力大，城市商业、办公楼宇空置率高、产业空间破败、产出率低，商业、产业空间亟待转型，居住短缺和商业、产业地产过剩形成鲜明对比。2021年6月国务院出台的《国务院办公厅关于加快保障性租赁租房的意见》明确提出：对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房;用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。此文件延续《关于本市非居住存量房屋改建和转化租赁住宅工作的指导意见（试行）》的精神和原则，进一步明晰存量非居住房屋改建为租赁住房的规划、土地路径，并加大配套支持政策，如：简化审批流程、降低税费负担、执行民用水电气价格等。简化审批流程、降低税费，减少房屋改建过程的时间、人工和经济成本;调整水电价格，提升物业的市场价值及回报，在国家宏观政策的利好加持下，非居住房屋改建为租赁住房将迎来转型谋变的大趋势。

我国租赁市场涉及人口众多，特别是在发达一二线城市，更是市场容量巨大，由专业公司提供，区位便捷、环境良好、管理规范、价格适中的租赁房源大多来自非居住房屋改建而成，美国及欧洲都不乏成功案例。此前，万科等知名地产企业已进军租赁住房领域，市场上也出现如：V领地，魔方公寓等专注于做连锁集中式长租公寓的运营商，为城市白领提供独立的居住空间，这类公司运营的载体基本是以存量非居住房屋改建而成。随着租赁住房政策的完善和支持力度的加大，将会有越来越多的企业加入存量非居住房屋改造的探索实践中。

2.3 存量非居住项目转化良莠不齐，筛选和认定过程中严格遵循三不变原则

《关于本市非居住存量房屋改建和转化租赁住宅工作的指导意见（试行）》，就非居住房屋改建给出了明晰的原则、程序和运营管理要求，指导非居住房屋改建和转化，“十三五”期间，静安区已有居住品质较高、价格合理、管理规范的长租公寓面世。以位于静安区沪太路、晋城路的宁家公寓为例，该幢建筑原为新建办公楼，房屋竣工后由区属国企整幢购买下产权，经存量非居住房屋转化认定后，按照租赁住宅设计方案装修，在市场上推广出租，见图3。该地块是商办综合用地，地块内建设有大型综合商场、周边公共交通便利;房型设计经市场调研，有一房、两房等多种紧凑户型;装修风格和色彩明快、简洁、实用，符合年轻人审美;建筑底层和地下一层设有厨房、会客区、健身房等公共空间，契合单身和已婚小家庭需求。产品上市后，租赁火爆，出租率达到95%，目前该项目在有序经营中。

由于大部分存量非居住转化项目是非新建楼宇、非整幢转化，建筑老旧或结构空间不适宜直接改造，规模较小，配套不足，因此这些项目就没有宁家公寓的居住品质、规范的操作及良性的运营，政府管理部门在此类项目审核、认定、验收环节，需要重视以下几个方面的问题：

第一，项目鱼龙混杂，无合法产权或违章插层的建筑试图转化为租赁住房。中心城区工业或仓储建筑多为年代久远，建造之初为适应生产需要，建筑层高较高，这类项目在认定过程中，经营方和设计单位多以现状建筑布局、现状面积申报转化租赁住房，层高较高的厂房类建筑插层改建。因此管理部门需严格比对产权信息和改造建筑原始审批图纸，杜绝不合法建筑作为租赁房使用，避免权属、结构、消防等方面留下隐患。

第二，大空间的商业裙房或工业建筑改建，不能片面追求居住单元数量，降低居住品质。《关于本市非居住存量房屋改建和转化租赁住宅工作的指导意见（试行）》的出台，极大的鼓舞了存量非居住房屋改建为租赁住房的积极性，但大开间、大进深建筑受制于原平面和空间布局，如果片面追求独立居住单元的数量，势必产生较多无法直接对外采光、通风的房间，这些空间长期作为居住使用，不符合居住空间对卫生、环保的要求，建议此类空间建筑，在分割小单元时，部分作为共享公共空间使用，经营者不要一味追求居住单元数量。

第三，分散业权的商业、办公、住宅等的综合楼，建议尽量避免局部层数或同层中某些单元的改建。非居住房屋认定、改建初期，由于管理经验不足，存在将分散出售业权后的建筑局部改建为租赁住房的项目。租赁住宅经营方租下其中部分楼层或某层中的部分单元改造，这种改造必然导致建筑物功能混合，在项目装修和使用中给相邻业主造成困扰，遭到本幢业主不断投诉，引起复议或诉讼的案例。在后续项目的评估筛选中，尽量充分评估风险，减少政府工作的瑕疵和群众矛盾。

3“十四五”租赁住房建设的任务和思考

“十三五”是租赁住房建设压力最大的5年，按照全市布局，通过集中新建、配建、依规转化等方式，多主体、多渠道筹措租赁房源，陆续有大量房源上市，特别是集中新建类项目的竣工供应，大大缓解租赁市场房源短缺的状况。经过5年的建设周期，商品住房或公有住房转化、类住宅转化租赁住房等类型的项目已基本轉化完成。“十四五”租赁住房建设依旧聚焦存量非居住建筑改建的、集中新建租赁住房和商品房配建租赁住房三种类型。在第一个5年建设周期内，管理部门也积累了相当多经验，为“十四五”高质量建设打下坚实基础。

“十四五”租赁住房建设供应持续加大，“重点发展租赁住房，坚持租购并举”作为上海市住房发展“十四五”规划的任务之一，切实增强租赁住房，优化从一张床、一间房到一套房的多层次租赁住房供应结构，“十四五”期间，租赁住房供应超过42万套（间、宿舍床位），占住房供应总套数的40%。稳地价、稳房价、稳预期，加快构建多层次、广覆盖的住房租赁体系，逐步使租、购住房在享受公共服务上具有同等权利。“十四五”住房发展规划在保障建设量和生活品质的基础上，进一步提高租赁住房人群享有的权利。在《上海市住房发展“十四五”规划》的指导下，在前五年建设管理经验的基础上，期待静安区在未来五年能建设出更安全舒适、交通便捷、价格合理、管理规范的租赁住房，为尚未在上海置业的年轻群体提供更多更宜居的住房。

3983501908222