论行政协议单方变更或解除权行使的司法审查

内容提要 为防止行政协议单方变更或解除权的滥用，法院有必要对其进行司法审查。司法审查是法院行政审判权能完整性的体现，是公私法妥协的延伸，也是协议效力判断权的最终归属。通过梳理典型案例发现，我国行政协议单方变更或解除权行使的司法审查，存在对“公共利益需求”的解释标准不统一、行使程序的合法性审查缺位、行使条件的公私法边界不清、赔偿标准模糊致使相对人权益救济不充分等问题。为克服上述障碍，应从打破对实体法律规范的机械应用、以支付对价为变更或解除的前置条件、采用复合标准衡量公共利益、运用财务平衡原则确定赔偿方案等环节入手，完善司法审查制度。

一、行政协议单方变更或解除权行使的司法审查之必要性

自2014年《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼范围后，行政协议案件数量骤增。在北大法宝中以“变更”“解除”“优益权”为关键词进行检索，以文书类型、法院级别、审理程序为全部，统计得到2015年至2019年相关行政案件共计10828例，占行政协议总案件数34517的比率达31.4%。可见，行政协议单方特权的滥用已成为行政协议纠纷产生的重要缘由之一[1]本文所指单方变更或解除行政协议专指行政主体单方面享有的行政特权。为行文方便，下文中也简略称之为“特政特权”“单方权力”。。

广义上的法律解释是自然人或组织根据自身理解对法律条文的含义、内容以及适用条件等做出的说明，法律解释方法的差异性决定了解释结论的多样化。法律解释方法可分为扩张解释（也称扩大解释）与限缩解释（也称缩小解释）。当法律条文文义过窄时，扩大解释条文文字内涵能够阐明立法真意；当法律条款文义过于宽泛时，仅根据一般字面含义所得结论与立法者意图不符，因此应当对文字含义加以缩小[1]王利明、王叶刚：《法律解释学读本》，江苏人民出版社2016年版，第125—126页。。行政特权情形下，行政主体对权力行使条件的趋利性限缩解释[2]趋利性限缩解释存在前提是将政府拟制为政府法人。政府作为行政协议当事人，在以公私合作方式提供公共服务过程中，和普通合同当事人一样不能完全排除趋利特征，在此基础上可能会对权力行使条件作出以趋利为目的导向的限缩解释。是权力滥用的形态之一。行政允诺行为是行政协议常见的表现形式之一，与一般的授益性行政行为不同，行政允诺行为是行政协议缔结过程中，行政主体与相对人意思表示一致的产物。比如：行政主体为达到招商引资等公私合作行政目的，而允诺行政相对人一定的经济收益或政策优惠。实践中，行政允诺行为适用范围较为广泛，但也存在行政主体对行政协议单方变更的问题。例如崔龙书诉丰县人民政府解除行政允诺案中[3][2016]苏行终字第90号。，被上诉人丰县人民政府以案涉招商引资项目种类不合规定为由，否认行政允诺行为有效成立，拒绝承担上诉人崔龙书引进项目行为的物质奖励义务。二审法院认为行政允诺一经达成合意，便不得随意解除，丰县人民政府因对政策性文件不当限缩解释而做出的行政允诺单方解除行为构成滥用行政优益权，以司法审查方式及时维护了相对人合法权益。

以公共利益为名，扩大化解释行政主体行使行政特权的条件，是行政特权行使异化的另一重要体现。行政主体单方变更或解除行政协议的正当性来源于对公共利益的维护，而在现实中，一些行政主体却往往简单地将政府利益等同于公共利益，不加甄别地以资金减损做为行政协议单方权力行使的决定因素，致使政府利益与公共利益不当混同。唐仕国诉关岭县政府变更行政协议案（以下简称关岭案）中[4][2018]最高法行申8980号。，争议焦点之一为：在相对人已积极履行完毕行政协议的前提下，因行政主体单方过错而导致的行政协议内容重大误解能否作为关岭县政府单方变更行政协议的行使条件？关岭县政府声称因内部决策失误而导致补偿款数额过大，加重了国家财政负担，故而要求变更行政协议。再审法院认为“补偿款数额失实”并不能直接证成公共利益受损，行政协议单方变更行为于法无据。政府作为特殊组织机构，维护自身利益无可厚非，但政府并不必然能够自我适应权力行使限度。如若单方特权滥用而不加司法管束，行政主体极易利用不平等地位随意侵害相对人权利，这显然“将为以后行政主体缔结合同造成困难”[5]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第157页。，与以私法形式履职的行政协议初衷相背离。

二、行政协议单方变更或解除权行使的司法审查之法理基础

（一）法院行政审判权能完整性的体现

法院是由宪法直接创设并行使审判权的司法机关，代表国家意志行使审判权能，以国家名义裁决各类纠纷[6]韩大元：《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第382页。。行政审判权能是行政法赋予法院的行政法律关系塑造能力，由于任何法律的作用都是有一定范围的[7]汪全胜、张鹏：《法的总则中的“法的效力”条款设置论析》，《理论学刊》2013年第2期。，故而行政法以受案范围标识出行政审判权的效力管辖界限。但法律对受案范围的规定足以涵盖行政审判权的存在空间，将行政审判权限定于法律允许的制度领域。由于行政审判权的要素远不止行政诉讼的受案范围，除了受案范围，还有案件管辖、审理程序、证据规则等其他要素。随着2014年《行政诉讼法》的修改，特别是最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台，行政协议的受案范围问题似乎尘埃落定。但实际情况未必如此，一方面，对可诉的行政协议的范围究竟如何划定依然存在争议，另一方面，对行政协议单方变更或解除权行使的司法审查这一更为具体的问题，还没有形成共识。

行政协议缔结过程中，往往相对人意思表示空间较大，因此，关于行政协议是否属于行政审判权管辖范围，曾存在过激烈争论，但由于行政协议本质上是与以私法方式行使行政权相对应的新型行政行为种类，最终还是被纳入行政诉讼之中[1]邓刚宏：《行政诉讼受案范围的基本逻辑与制度构想——以行政诉讼功能模式为分析框架》，《东方法学》2017年第5期。。既然行政协议已经纳入行政诉讼受案范围，那么，行政协议单方变更或解除权的行使作为行政协议不可或缺的重要内容，完全契合传统行政行为的基本特征，是典型的受行政审判权约束的行政行为。行政审判权是法院对外部行政行为进行司法审查与裁判的权力，法院之所以享有这项权力，是因为除化解纠纷和救济权利外，行政审判权还是监督制约违法行政的重要环节之一[2]姜明安：《扩大受案范围是行政诉讼法修改的重头戏》，《广东社会科学》2013年第1期。。行政协议单方变更或解除权的行使，是公权力引起外部行政权利、义务产生变动的原因，就此而言，行政协议单方变更及解除权的行使，理当同普通行政行为一样，为行政诉讼受案范围所包含，受法院司法审查的管辖。倘若行政协议单方变更或解除权被司法审查排除在外，行政审判权的效力范围便会存在缺口，行政审判权的完整性就无从谈起。

“案件受理权、事实认定权、法律适用权、程序保障权以及裁判权等共同构成了法院审判权内部的完整权能”[3]黄松有：《司法解释权：理论逻辑与制度建构》，《中国法学》2005年第2期。，其中，案件受理权作为审判权启动的基本条件，负责回答法院对哪些案件享有审判权，是审判权效力范围的行政法表达。如前所述，如果行政协议单方变更或解除权不属于法院司法审查的范围，等同于审判权的效力范围存在遗漏，相应地，案件受理权的内容便存在缺失，行政审判权能自然也就不再完整。

（二）公私法妥协的延伸

行政协议自诞生之日起，有关纠纷解决适法问题的争论始终存在。行政法学者从行政协议的“公法”属性出发，主张行政协议是属于行政法上的行政行为，应当按照行政法规则提起行政诉讼。民法学者则强调行政协议的“私法”属性，认为行政协议属于广义合同的特殊形态，需要受到民事原理与规则的调整[4]王旭军：《论行政合同案件的类型化》，《人民司法》2014年第11期。。很显然，这些观点都是对行政协议法律属性的片面理解，忽视了行政协议用语的整体性，“行政合同是一种交叉边缘性法律制度，内容上兼具行政性和民事性”[5]曾哲、韩锦霞：《我国行政合同司法审查的实践梳理及完善路径》，《江西社会科学》2016年第6期。。

公私法妥协的延伸，是行政协议内部公私法混合属性达到和谐统一后，其作用范围向纠纷解决的法律适用与司法权限继续伸展的过程。《行政诉讼法》及其司法解释一方面为充分保护相对人权益，在诉讼类型上确认行政协议纠纷为行政诉讼；另一方面，考虑到协议独有的合意性特征[6]叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，《法学评论》2014 年第1期。，于法律适用上规定行政法与合同法交互适用，在法律适用层面展现了公私法适用的弹性妥协。行政协议单方变更或解除权，在权力外观看来是一种行政主体享有的自由裁量权，不应当受到司法权的干涉[7]麻锦亮：《纠缠在行政性与协议性之间的行政协议》，《中国法律评论》2017年第1期。，但是，既然行政协议单方变更或解除权的行使可能直接导致行政主体对行政相对人合法权益的随意贬损，这一行为一旦绕开人民法院的司法审查，则行政相对人的合法权益谁来保护？行政协议法律适用的混合规则[8]混合规则主张，无需人为地以规则的性质来划定调整对象的类型，应从解决行政协议纠纷的效果出发，创造出公私法融合的混合法律体系。参见余凌云：《论对行政契约的司法审查》，《浙江学刊》2006年第1期。，要求行政主体在行使单方面变更或解除行政协议的权力时，不但受行政法规则对传统行政行为的管控，也应受合同法中有关合同解除规范的约束。基于行政法与民法的混合适用规则，法院对行政主体单方变更及解除权行使的司法审查并不越位，具有法律正当性。同时，行政协议的公私法妥协适用，也为行政协议单方变更或解除权的司法审查提供了双重视角，更为行政权力的司法审查消除了法理障碍。

当然，在行政协议单方变更或解除权行使的司法审查中，公私法妥协的延伸并不是无限度的，要以解决行政协议权利义务纠纷为目的，同时又以公私法对彼此调整范围的互相尊重为界限。司法对行政协议单方变更或解除权行使条件的审查不应局限于单一的公法规则或私法规则，在以行政法审查单方权力行使是否符合公共利益需求标准为本位的前提下[1]于立深：《行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用》，《行政法学研究》2017年第2期。，还应兼顾合同法法定解除权的要求。在公私法混合适用时，也应当警惕合同法越界规范本应由行政法调整的法律关系。

（三）协议效力判断权的最终归属

行政主体的职责大多通过行政行为实现，行政协议作为双方当事人协商一致的产物，因不具有行政行为基本特征的单方性而被排除在外。传统行政行为的排斥意味着行政协议未完全获得行政行为的全部效力，不具有一般行政行为的公定力[2]于立深：《行政契约履行争议适用〈行政诉讼法〉第97条之探讨》，《中国法学》2019年第4期。。相对人对不符合信赖利益原则的行政特权不需要预设遵守[3]张青波：《行政协议司法审查的思路》，《行政法学研究》2019年第1期。，行政协议权利义务变化亦不能如传统行政行为仅由行政主体单方意思表示便足以促成。正因为行政协议在公定力方面有所欠缺，从行政法角度便不难理解，协议是否继续履行的司法审查权力最终应归于法院而非行政主体。

为全面考察行政协议效力判断权的归属，还需结合私法上合同的效力形式进行探讨。根据一般行政行为效力原理，行政协议生效后，行政主体与相对人之间便产生行政法上的权利义务的分配效果，任何行政协议单方变更或解除权的行使，都意味着协议效力归于无效的结果。行政主体既然选择了以行政协议方式实现行政管理，就意味着其对以单方面、强制性为特征的传统行政权行使手段的放弃，转而强化了以平等协商为要素的合同式治理方式的运用。依照民法中的合同效力变动方式，合同效力的变化不是由协议双方中的一方径行决定，而是由法律权威居中裁决，“……私法契约效力的判断权，都属于第三方独立的法律权威，不能由某一缔约当事人自己决定契约效力的属性和权益归属”[4]于立深：《行政契约履行争议适用〈行政诉讼法〉第97条之探讨》，《中国法学》2019年第4期。。契约效力之争，不应允许采取除调解、仲裁或诉讼以外的私力方式救济，这是司法对协议成立之初双方合意的理性回应。

“只要行政主体进入市场交易环境，其就无法逃脱价值交换规律的客观约束。”[5]陈天昊：《行政协议中的平等原则——比较法视角下民法、行政法交叉透视研究》，《中外法学》2019年第1期。行政协议虽然是新型协议，但在协议效力变动方面仍旧需要与契约基本原理保持一致。行政协议的设立初衷是在公共服务领域引进市场活力，弱化行政权力，行政主体若以自我确认的形式随意决定行政协议是否有效或是否需要变更，无异于同一案件中自己做自己的法官，如此一来，行政协议的公私合作根基将不复存在。因此，行政协议单方变更或解除权行使的法律效果的衡量权，应归属于独立的第三方权威机构，因行政主体单方变更或解除权行使而产生的争议，应当交由法院通过司法审查方式作出裁判，这对于行政协议制度的存续具有不可替代的重要意义。

三、行政协议单方变更或解除权行使的司法审查之障碍

透过前述案例中典型裁判文书的类型化研究，可以发现单方变更或解除权的司法审查存在如下障碍：

（一）对“公共利益需求”的解释标准不统一

由于行政协议始终无法同公共利益完全剥离，行政主体基于维护公共利益的需要，必要时可以打破契约的法律约束力。不同社会背景下公共利益的法律阐释有所不同，《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）出台前后，法院审核标准经历了多元化向二元化限缩的变迁过程[1]《适用解释》出台以前，由于并没有任何一部法律就行政协议单方变更或解除权行使条件做出统一规定，法院倾向于以权威理论学说进行说理，采取的是多元化的审查条件，包括公共利益需求、法律规定或合同约定以及情势变更等实体要件。《适用解释》出台后，转为以公共利益需求及其他法定事由二元条件作为审查标准。参见沈广明：《行政协议单方变更或解除权行使条件的司法认定》，《行政法学研究》2018年第3期。，《行政协议规定》采取日本学者宫泽俊义分类方式，将公共利益内容简便划分为国家利益、社会公共利益[2]〔日〕宫泽俊义：《日本国宪法精解》，董璠舆译，中国民主法制出版社1990年版，第171页。，规定此两种利益受损才是行政主体单方变更或解除权行使的依据。

公共利益的现代界定方式主要遵循卢梭的公意论与边沁的功利主义论，二者分别代表一元的意志共同体公共利益观、个人利益叠加的分布式公共利益观。卢梭将公共利益界定为抽象的共同体利益，在个人利益面前呈现绝对优势，他认为公共利益永远是纯粹而正确的理性实体[3]〔法〕卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第35页。。边沁则强调公共利益是个人利益叠加汇总，国家促进公共利益的目的在于实现最大多数人的利益[4]〔英〕边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第92-98页。。公意论与功利主义论都有着高度的抽象性和片面的局限性，因此公共利益在理论上本身是一种极易陷入价值空洞的不确定概念[5]王天华：《行政法上的不确定法律概念》，《中国法学》2016年第3期。。正是由于公共利益具有的不确定性特征，法官只能凭自由心证裁量个案事实是否满足公共利益需求，“从公共利益这一抽象的法律概念到具体情形下是否出于公共利益需要这一个案化结论的得出，之间的距离只有‘一步之遥’，中间不需要再经过其他说理过程，推演步骤呈跳跃化倾向”[6]沈广明：《行政协议单方变更或解除权行使条件的司法认定》，《行政法学研究》2018年第3期。。在这种情况下，司法权扩张的危险是客观存在的。

在公共利益衡量标准高度抽象性前提下，各级法院对于行政协议单方变更及解除权行使的限制呈现出不同甚至是矛盾的解释。譬如单纯的行政主体房屋征收补偿款超额支出能否作为公共利益受到损失的评判标准，以下两个法院得出的判决并不一致。徐川英诉庐山市房地产管理局变更行政协议案中[7][2018]赣04行终110号。，星子县房屋征收与补偿办公室依据星子县恒星测绘公司及九江科艺评估公司的错误评估鉴定书与上诉人徐川英签订了房屋征收与补偿协议，协议履行发生争议，双方无法就星子县房屋征收办提出的纠错性变更该行政协议要求协商一致，上诉人便迟迟未得到房屋征收补偿款。法院认为，该协议虽然是双方真实意思表示，但是在对徐川英涉案房屋测量过程中存在重大误解，先后两次测量房屋建筑面积与瓦隔热建筑面积存在误差，该误差会造成过多于法无据的补偿费用支出，故而行政主体可以对该行政协议予以单方变更。类似的案情，郑州市二七区人民政府诉刘百岭解除行政协议案却得出了与之相反的判决[8][2018]豫行终1086号。。河南省高级人民法院认为，依法成立生效的行政协议具有约束力，上诉人二七区政府在履行协议过程中以被上诉人刘百岭的宅基地面积超过法定标准为由，单方停止履行协议义务，违反了诚实守信原则和协议约定义务，因此单方解除行政协议行为显属不当。此类案件不在少数。我们不得不指出，政府单方面过错导致的行政协议履行不当，并不能导致政府单方变更行政协议权行使，如若无法厘清二者所涉法律推演进路，案情相同判决却相互矛盾的现象将难以得到彻底解决。

（二）行政特权行使程序的合法性审查缺位

在法律运行过程中，实体法权力的落实离不开程序法的组织实施，实体与程序共同推进行政协议目的的达成。但在长期以来重实体、轻程序的法制环境下，对行政协议单方变更及解除权行使的程序合法性司法审查始终差强人意。

与业已成熟的行政处罚法或行政许可法不同，“法定程序”是行政法对行政协议单方变更或解除权行使程序的全部规定[1]普通法层面，《行政诉讼法》六十九条、七十条指出，符合法定程序是行政行为合法的形式要件，并未指明何为“法定程序”；专项解释中，《行政协议规定》第十一条虽然有所进步，明确地指出行政协议单方变更或解除权的行使程序纳入到司法审查的范围，但对于行使程序的内容依旧没有具体说明，仅以“是否遵守法定程序”进行笼统表达。，规则的概括性为权力行使程序审查的遁逃留下较大空间。鸿远公司诉长春市净月管委会变更行政协议案中[2][2018]吉行终120号。，净月管委会认为鸿远公司已获补偿的房屋中存在部分违法建筑，而违法建筑不应得到房屋拆迁补偿，故通过口头方式要求鸿远公司返还违法建筑补偿款。鸿远公司质疑行政权力口头行使的合法性，故提起诉讼。原审法院以行政法未对单方变更行政协议的程序要件做出具体规定为由，拒绝认定净月管委会存在程序违法。法官是法律忠诚的代言人[3]〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1961年版，第163页。，如果仅仅因为行政法没有行政特权行使程序的具体规定，便认定单方权力行使程序合法，这与逃避行政特权的程序审查并无差异，在行政法的视域下，这种逃避甚至足以构成程序的合法性审查缺位。

行政权力的行使应顺应既定的法律程序，因为程序的完整运行是权力行使足够谨慎的外在证明。“如果不将这种宏观行政程序纳入视野，则不能全面把握行政法现象，也不能在整体上保证行政过程的合法性。”[4]江利红：《论宏观行政程序法与我国行政程序立法模式的选择——从行政过程论的视角出发》，《浙江学刊》2009年第5期。然而，现有规定仍着眼于一般行政行为解决，无论是听证抑或是当事人的陈述申辩程序，都缺乏对行政协议的针对性。鉴于行政权力行使程序的完满具有对抗相对人诉求的效用，因此，法院对行政协议的程序审查应当有所侧重，应重点关注行政主体订立行政协议之初的程序合法性。

（三）行政特权行使条件的公私法边界不清

由于行政协议与民事合同的磨合存在隔阂或间隙，行政协议的行政性与合同属性有所割裂，行政优益权滋生的公法意义上的变更或解除权与合同法赋予的私法层面的法定解除权难以对接，致使行政协议的单方变更或解除权行使条件无法覆盖所有情形。

由于对行政协议单方变更或解除权行使的法律依据界定不清，有时即使法院对行政主体能否行使单方变更权的结论一致，说理路径也有可能大相径庭。关岭案中，二审判决以事实不清为由否定关岭县政府单方权力合法性后，关岭县政府提起再审。再审法院认为，仅仅是重大误解这一孤立事由，无法达到合同法所要求的合同单方变更或解除标准，若要严格依据合同法变更协议，双方需以协商或者诉讼、仲裁方式变更或解除合同。换句话说，该案中，再审法院既不认可行政优益权是行政主体单方变更或解除权行使的依据，也不认同合同法框架下行政主体单方变更权的行使。

该案件引申出一个事实上存在的司法审查难题，即，行政主体不具备行使行政优益权的条件，协议双方对变更情形无约定且无法对变更达成一致，但该协议又确因正当理由需要变更，行政主体能否突破限制，获得一定程度非基于行政优益权的合同法意义上的单方变更或解除权。我们认为，在行政协议效力变动采公私法混合规则审查的背景下，单方权力行使作为行政协议效力变动条件之一，司法审查的认定依据只圈定在行政优益权范围之内的做法并不可取。

（四）赔偿标准模糊致使相对人权益救济不充分

行政协议单方解除过程中，相对人利益受损现象屡见不鲜，基于信赖利益保护原则，行政相对人享有相应赔偿请求权。《行政协议规定》确立了充分赔偿原则，其第十六条专门就行政主体单方变更、解除行政协议的行政行为给相对人造成损失的不同情形做了相应规定[1]最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条指出，在履行行政协议过程中，基于严重损害国家利益、社会公共利益情形，被告变更、解除协议的行政行为合法，给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告变更、解除行政协议的行政行为违法，给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。。但是《行政协议规定》对赔偿标准留下了较大的法律适用空间，“关于行政协议案件中的赔偿标准是参照国家赔偿法的规定还是参照民事法律规范，是否应当对赔偿和补偿的情况进行区分处理等问题，仍存在较大争议。”[2]江必新、梁凤云：《新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第163页。

行政协议的赔偿标准模糊，赔偿与补偿的区分度又不明确，致使法院对行政主体赔偿（补偿）责任及赔偿（补偿）金额判定的自由裁量权过大，缺乏统一性，甚至出现判决中的赔偿（补偿）条款难以执行到位的不正常现象。刘树清诉铜仁市碧江区人民政府及灯塔街道办变更行政协议案中[3][2017]最高法行申4590号。，因国务院下发文件，铜仁市政府调整和重新制定了市域城镇体系规划和城市整体规划，灯塔街道办随即以公共利益需求为由对与刘树清签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》予以变更。最高人民法院确认了灯塔街道办变更行为的合法性，并同时责令对刘树清予以补偿。但是判决中的补偿范围不明确，诉讼中的赔偿问题又转化成行政主体的自由裁量问题，人民法院对相对人的权益救济不充分，为行政审判权的行使留下了缺憾。

四、行政协议单方变更或解除权行使的司法审查之完善

当前，我国调整行政协议的法律规范尚不健全，缺失系统全面的统一标准，因而需要建立良好的审查操作流程，使之更好地服务于审判实践。

（一）打破对实体法律规范机械应用的藩篱

目前，“我国的行政合同实体法律制度尚付诸阙如，人民法院没有充分的公法规范可以援引”[4]闫尔宝：《行政协议诉讼法定化的意义检讨》，《学术论坛》2019年第5期。。在此情形下，法院在审查行政协议案件时，面临实体法律规范缺失的困扰，为了解决现有行政协议审查的实体法依据缺乏问题，相关法律规范及法院司法解释除了对行政协议无效情形做出了明确的民法指引，对行政协议案件审理适用合同法依据做出了概括性规定外，关于行政协议具体适用合同法情形仍留有大量空白，致使司法审查过于倚重行政法规则而忽视了对合同法条款的理解适用。

根据《行政协议规定》第十四条规定，当行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形时，原告可请求法院依合同法撤销行政协议。这一规定实现了行政协议效力判决类型与合同法的合同效力类型的公私法有机衔接。但该条款并未说明，行政协议缔结时，若相对人存在欺诈或重大误解等情形时应如何处置。由于我国行政诉讼制度对原被告诉讼主体资格的预设以及行政协议诉讼类型的法定化，行政主体作为受害人不能以原告身份起诉，进而并不当然享有上述撤销权，行政协议履行结果的不利导向也不必然引发行政主体单方变更或解除权的行使，此时行政主体合法的协议变更诉求如何得到有效回应呢？

“公私法在确定协议效力时，存在共通性。”[5]王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，《中国法学》2019年第3期。对相对人请求变更或解除行政协议的诉请，法院进行的是行政法和民法的全方位审查，而实践中，法院对行政特权行使条件认定的民法适用明显不足。为全面审查行政特权行使的合法性，在行政诉讼过程中，行政特权行使除以行政优益权为基本原则外，司法审查不能忽视《适用解释》第十五条“其他法定事由”的激活应用。在此类行政权行使合法性审查的过程中，必须增加合同法中合同效力变动条款的考量因素，防止行政协议民法参照规定的实际死亡[1]郭雪、杨科雄：《行政协议中非基于行政优益权的单方变更权》，《法律适用》2019年第18期。。如此一来，对合同法中胁迫、欺诈等极度缺乏正当性基础的权利义务的认定，不再只是相对人行使撤销权的有力依据，也是判断行政主体权力行使合法与否的重要标准。总之，对实体法律规范的机械应用藩篱必须打破。

（二）以支付对价为变更或解除的前置条件

引入行政特权概念较早的国家，为消解行政特权对行政协议合意性的冲击，无不重视对行政特权行使的程序约束。注重协议合同性的大陆法系国家德国，规定行政协议的解除应当以书面形式做出，并载明行为做出理由[2]参见《联邦德国行政程序法》第四部分，第六十条，德国法律档案馆，https://germanlawarchive.iuscomp.org/?p=289。；衡平法国家英国则在判例中表明行政协议的单方变更或解除权需要事先进行约定[3]张敏：《从行政性、合同性双重视角审视行政合同的延展与规范》，《政法论丛》2018年第4期。。从全球趋势来看，凡是行政特权的行使，都要付出一定的代价，以支付对价为前置条件的程序约束问题由此产生。对价是英美法国家影响合同效力的重要因素，其核心在于受利人要想获取合同收益，需要承担一定的义务履行代价[4]王延川：《英国对价制度的历史变迁与当代价值》，《河南大学学报（社会科学版）》2011年第4期。，除以金钱等物质利益的给付作为对价外，对一定行为的容忍也逐渐成为对价方式，行政协议相对人能够容忍行政特权的行使，原因之一就是以支付对价为内容的偿损机制的存在。

但是，行政特权的对价履行方式不能仅从经济效益角度理解，更应看重行政特权行使的社会效益[5]陈国栋：《作为公共资源配置方式的行政合同》，《中外法学》2018年第3期。。行政法通过科学的程序设定，防止行政特权行使的任意性，确保行政行为的公共利益最大化，相对人对法定程序的默认也因此成为行政特权行使的法定对价给付内容。

由于我国行政协议单方变更或解除权的行使普遍缺乏具体的程序规定[6]仅有少数单行法做出行政特权行使的程序规范性指引，如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条明确规定，特许经营者认为行政机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利。更多的行政特权行使程序，只能见诸于《行政协议规定》第十一条的概括性规定。，权力行使程序的司法审查标准需要进一步明确。除行政相对人陈述、申辩、听证等惯常程序规定以外，尤其需要关注的是，行政协议单方变更或解除权行使主体的适格与否。鉴于行政委托与行政授权行为的存在，实际履行过程中，行政协议的签订者、履行者与单方特权的享有主体并非完全一致。因此，法院审查行政协议单方特权行使的合法性时，必须考量行政主体行政协议缔约权的来源。缔约权源于自身行政职权的，当然享有行政协议单方变更及解除权；缺乏行政职权支撑，仅仅实际履行行政协议的主体，则无法行使行政协议的单方变更或解除权。

（三）采用复合标准衡量公共利益

行政特权行使的基本条件是公共利益可能受到严重损害。目前，我国对公共利益的司法衡量标准主要采取法定公共利益需求说，先将案件所涉事实“按法索骥”，类型化为实在法的有名法定公共利益后，再根据具体法规判断案件公益状态是否足以引起行政特权的适用。但是，公共利益种类繁多，而在成文法中找到对应的法律规范的毕竟是少数，大部分还是没有明确法律依据的“无名”公共利益。总体上，“无名”公共利益的事实认定程序，同法定公共利益需求说共同构成公共利益衡量的复合标准。

“无名”公共利益是法院通过案件事实直接作出的判断，主观意识较强，但是“公共利益的判断和界定要通过适当的途径和程序来确定，而不是仅仅凭借主观的认识”[7]张旺：《美国的民主政治与决策效率》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2001年第6期。。所以，客观的衡量标准显得尤为必要。为保证衡量标准的统一性和完整性，客观衡量标准应当是内容丰富的复合标准。首先要明确的是，行政协议之诉是“关系之诉”[1]耿宝建、殷勤：《行政协议的判定与协议类行政案件的审理理念》，《法律适用》2018年第17期。，“法律关系论重视行政对现实社会利益关系调节功能”[2]鲁鹏宇：《论行政法学的阿基米德支点——以德国行政法律关系论为核心的考察》，《当代法学》2009年第5期。，司法审查以当事人之间的法律关系为审查切入点，对当事人冲突利益予以调查，在不同法律框架内解决权利义务配置纠纷。以前述关岭案为例，行政协议权利义务分配的关键事实依据，是地方政府外聘的专业机构对拆迁面积的评估。由于评估义务源自合同约定，那么评估面积失误引发的行政主体利益损失，属于合同法意义上的违约，责任追究时达不到行政法的公共利益层次。此外，行政主体的趋利性特点不容忽视，对于行政法意义上的利益需求，判断的关键是恪守不特定多数人与整体性的公益特征，避免将特定行政主体个体利益引申为社会整体的公共利益。最后，司法审查实践中要探索逐步建立公共利益负面清单，反向明确哪些情形尚未达到公共利益需求这一要件，构建行政主体任意扩大公共利益适用的熔断机制。

（四）运用财务平衡原则确定赔偿方案

大量的诉讼纠纷都包含着利益的争夺，在这样的背景下，司法审查始终无法绕开当事人的损失赔偿问题。行政优益权的概念源自法国，法国行政主体行使行政优益权的赔偿适用“财务平衡标准”。财务平衡标准与行政优益权同时诞生，要求凡是涉及行政优益权的行使，无论行政主体是否违法，都需要对相对人遭受的损失进行金钱上的相当赔偿。这里的“相当赔偿”由实际损失与协议履行可能取得的期待利益共同构成[3]李颖铁：《法国行政合同优益权重述》，《求是学刊》2015年第4期。。由于法国私人权益相较于公共利益的强势姿态，在相对人损失填补方面，财务平衡标准客观上存在不分过错地一刀切的情形。

从《行政协议规定》有关条款来看，我国行政审判中仍依据《国家赔偿法》的规定，以行政行为违法与否作为是否赔偿的基本依据；尽管在行政法多处条文中肯定了行政主体的偿损义务，却疏于对赔偿范围做进一步说明。司法审查中，损失赔偿范围大多直接等同于实际损失，期待利益几乎不被纳入赔偿方案。仅仅将实际损失纳入赔偿范围，既不不符合法律的安定性要求，也不契合行政法的信赖利益保护原则，“赔偿的法定性、有限性等也容易使当事人损失得不到应有的赔偿”[4]张向东：《论行政协议合法性审查与合约性审查的关系》，《江苏社会科学》2020年第2期。。再者，公共利益对私人利益的侵吞所引起的赔偿衡量，“自应以一般的经济眼光而论……应以民法的损害赔偿范围来作基础”[5]陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第498页。。虽然我国是否存在财务平衡标准的生存土壤尚无定论，但在保持现有赔偿框架不变的前提下，这一源自法国的做法可资借鉴。

合理的行政协议赔偿范围必定是双方权益平衡的结果，行政协议任何一方的过度保护都是不可取的。为鼓励行政主体依法行使行政特权，违法性有必要作为损失填补方案确定的前置要素。根据行政主体权力行使是否违法，损失弥补方式分为赔偿与补偿两种。这两种方式在损失填补的程度高低方面有所区别，而其底线的确立应顺应以相对人权益为出发点的的财务平衡标准。补偿是对相对人损失的充分填补，以实际损失的全面填补为必要限度，过多的补偿不利于行政主体权力的积极行使。赔偿不同于补偿，带有惩罚色彩，不仅要包括相对人的实际损失，行政主体还应当为行为的违法性付出代价，其代价表现应是对相对人行政协议期待利益的赔偿。