铁路局集团公司技术规章管理综合评价研究

韩富强，袁敦磊，孙玉明，王宇嘉

（1. 北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.中国铁路济南局集团有限公司 科技和信息化部，山东 济南 250001；3.中国国家铁路集团有限公司 科技和信息化部，北京 100844；4.中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081；5.中国国家铁路集团有限公司 川藏办，北京 100844)

铁路局集团公司技术规章作为运输生产的制度依据，明确了铁路工作的程序与方式，规范了铁路职工的行为，对铁路局集团公司的运输生产安全具有直接影响。目前各铁路局集团公司已经基本形成了较为完整的技术规章管理体系，但面对大量新技术、新设备、新情况的变化，仍然存在管理职责待明晰、制修订流程待规范、监督机制待完善等问题。为进一步提升铁路局集团公司技术规章管理水平，明确技术规章管理工作的发展目标及方向，需要建立完善的铁路局集团公司技术规章管理综合评价体系。

1 铁路局集团公司技术规章管理现状

1.1 管理机构与职责

铁路局集团公司负责规定中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)未作规定但需要在铁路局集团公司范围内统一的技术管理要求，铁路局集团公司根据自身技术设备和运输组织等具体情况对国铁集团的技术规章进行补充和细化。铁路局集团公司技术规章管理按归口管理和专业负责相结合的方式，形成职责分明、相互协调的管理体制。铁路局集团公司技术规章由各铁路局集团公司科技及信息化部(以下简称“科信部”)归口管理，铁路局集团公司各专业部室负责相关专业技术规章的制修订。铁路局集团公司技术规章管理机构如图1 所示[1]。

图1 铁路局集团公司技术规章管理机构Fig.1 Technical regulation management organization of local railway administration

（1）归口管理部门。铁路局集团公司技术规章归口管理部门负责制定铁路局集团公司技术规章管理办法；研究建立铁路局集团公司技术规章体系；汇总编制集团公司技术规章年度制修订计划；组织《普速铁路行车组织规则》(以下简称“《行规》”)、《高速铁路行车组织细则》(以下简称“《行细》”)的制修订和基本技术规章的宣贯工作；对铁路局集团公司层面技术规章统一编号，动态更新技术规章管理信息系统目录；定期清理集团公司技术规章并汇总、公布铁路局集团公司技术规章目录等。

（2）各专业部门。铁路局集团公司各专业部门负责管理本专业范围内的集团公司技术规章，牵头制定本专业范围内和以本专业为主的技术规章；提出本部门技术规章制修订计划建议，组织本部门技术规章的制修订和实施，并参与相关部门技术规章的制修订；清理本部门管理的铁路局集团公司专业技术规章，提出本部门技术规章目录建议；检查指导本专业有关技术规章的执行情况等。

1.2 制修订及发布流程

铁路局集团公司技术规章的制修订一般经过起草、征求意见、专家审查、会签、批准发布的步骤。铁路局集团公司各专业部门组织专业技术规章起草、征求意见、专家审查、修改、会签及送审，对技术规章的内容及发文程序严格把关。跨部门的专业技术规章，由主办专业部门牵头、相关专业部门参加起草。本部门跨专业的专业技术规章，由本部门负责协调统一，技术规章送审发布前，其内容与现行相关标准、规章、规范等要保持协调统一。

铁路局集团公司的《行细》《高速铁路站车客运管理规则》应报国铁集团审核，《行规》《普速铁路站车客运管理规则》《铁路货物运输管理规则补充规定》报国铁集团备案。上述技术规章的制修订由铁路局集团公司按规定程序研究决定。铁路局集团公司技术规章以铁路局集团公司名义制发，因技术设备和运输组织等变化，铁路局集团公司技术规章需突破国铁集团技术规章时，应报国铁集团审批。

1.3 存在问题分析

近年来，各铁路局集团公司按照国铁集团的要求，以基本技术规章为依据，分系统、分层次建立和完善各项技术规章，基本形成了“科学严密、统一规范、动态优化、具体可行”的技术规章体系[2]，但通过调研，铁路局集团公司在技术规章管理过程中仍然存在以下问题。

（1）技术规章管理职责有待明晰。铁路局集团公司专业规章范围内的事项应由专业管理部门负责，目前仍存在由归口部门负责的现象，如部分应由铁路局集团公司专业部门制定发布的技术规章，却由归口管理部门制定发布。部分站段将没有技术管理职能的部门设为本单位技术规章归口管理部门，导致制定的技术规章与现场生产结合不紧密。铁路局集团公司部分专业部门对上级技术规章转发不及时，没有承担起技术规章转达、落实的职责。部分铁路局集团公司技术规章主管人员更换较为频繁，业务素质参差不齐，对技术规章的理解不够到位，一定程度上影响了技术规章管理工作。

（2）制定与发布流程有待规范。部分铁路局集团公司专业部门在组织技术规章发文时缺乏系统性、规范性，在技术规章起草阶段，部分专业部门缺少与相关业务部门的沟通协调，涉及相关专业的技术规章内容没有得到把关。在技术规章专家审查阶段，部分铁路局集团公司技术规章缺少对专家审查会议的规范要求，导致部分技术规章专家审查流于形式。在技术规章批准发布阶段，部分技术规章管理部门对技术规章审核把控不到位，出现了技术规章发布形式不符合要求、技术规章执行日期等内容要素缺失、未抄送相关部门及单位等问题。

（3）动态管理及监督机制有待完善。部分铁路局集团公司不能及时根据国铁集团公布的有效技术规章目录对本单位技术规章进行清理，不利于现场贯彻执行。个别铁路局集团公司技术规章补充、修改频次较高，对同一技术规章因前期调研和征求意见不全面等原因，出现数次补充、修改。日常工作中，部分铁路局集团公司对站段技术规章的日常检查没有实现常态化，现有科信部和业务部门的技术规章管理力量达不到对运输站段全覆盖、持续的检查，日常仅仅停留在查看文件、翻阅资料、随机抽查等方式，不能全面掌握站段日常技术规章管理情况。

2 铁路局集团公司技术规章管理综合评价指标体系构建

铁路局集团公司技术规章管理应加快建立完善的技术规章管理综合评价体系，对技术规章管理的各个环节进行评价，分析影响技术规章管理的关键项点，提升铁路局集团公司技术规章管理水平。

2.1 指标选取方法与原则

通过对铁路局集团公司技术规章管理存在问题分析，可以推断出影响铁路局集团公司技术规章管理质量的一项重要因素为技术规章生命周期各阶段管理的规范性。因此，提出技术规章的全生命周期管理设想，并以全生命周期理念为基础，从各个环节入手，选择恰当方法制定评价体系，考核技术规章的科学合理性和落实执行效率。

（1）技术规章全生命周期分析。技术规章的寿命周期可分为广义与狭义2 种。狭义的技术规章寿命周期是指一项技术规章发布后，经过有效执行，直至失去效用被废止所经历的时间。广义的技术规章全生命周期是指一项技术规章从调查研究开始，到编写草案、审批、发布、实施，直到该失去效用及被废止所经历的时间[3]。广义的技术规章寿命周期含义涵盖了狭义的技术规章全生命周期，后者是前者的组成部分。将技术规章发布前的时间称为研究孕育期(前半期)，自技术规章发布实施以后的时间，称为采用期(后半期)。参考标准的生命周期模型，目前国内外均有学者提出标准的生命周期模型[4]。各种标准生命周期模型如表1 所示。

根据铁路局集团公司技术规章制修订流程分析，依据各标准生命周期模型，可以将技术规章的全寿命周期划分为技术规章规划、技术规章制定、技术规章贯彻实施和技术规章信息反馈4 个阶段。

（2）评价指标选取原则。评价指标的确定，需要对大量的信息进行综合提炼。综合铁路局集团公司技术规章管理评价体系中指标需要、充分考虑其内在联系、易于使用等特点，应结合相关性、定义清晰性、一致性、灵敏性、激励正确性、客观性、实用性、可比性等8 项特征来提取指标。在考虑技术规章生命周期各阶段关键指标时，选取的指标确定原则为：①应是技术规章全生命周期管理的代表性指标；②应是技术规章全生命周期管理的普遍性指标；③确实对技术规章全生命周期管理有重要和不可替代的影响；④能够体现出技术规章全生命周期管理的未来趋势；⑤能基本反映技术规章全生命周期管理发展的要求。

表1 各种标准生命周期模型统计Tab.1 Various standard life cycle models

2.2 评价指标体系设计

综合评价是对评价对象进行排序和优选的决策基础，是改善实践过程、优化管理措施的关键支撑，是实施奖惩等管理行为的重要依据[5]。指标体系的合理性与否直接决定和影响评价结果的可靠性与可信性。本着科学性、系统性的原则选取对铁路局集团公司技术规管理质量影响敏感的参数，制定相应的评价指标，建立系统性的、整体性的管理质量评价指标体系，通过综合评价对技术规章管理质量形成客观认识。对初步建立的评价指标体系进行筛选后，去除指标之间的重复与冲突以保证指标的独立性，实现指标的最优化，构建出铁路局集团公司技术规章管理3 层结构的综合评价指标体系如图2 所示。

3 铁路局集团公司技术规章管理综合评价模型构建

应用层次分析法(AHP)[6]确定技术规章管理过程中各项指标在整体管理效果中的权重，以专家打分得来的权重综合评价铁路局集团公司的技术规章管理综合成绩。从图2 可以看出，将评价指标体系分为3 个层级，即目标层、准则层、指标层。其中，目标层是决策的目的、要解决的问题，在此评价体系中为评价铁路局集团公司技术规章管理效果；准则层为考虑的因素、决策的准则，在此评价体系中为技术规章机构及职责、生命周期各阶段管理两大方面；指标层为用于实现目标层可供选择的具体解决方案，在此评价体系中为底层、可直接考量指标。

3.1 评价指标权重确定

在确定准则层、指标层各指标权重时，采用一致矩阵法即不把所有因素放在一起比较，而是两两相互比较，并采用相对尺度，尽可能减少性质不同的诸因素相互比较的困难，提高指标准确度。标度含义[7]如表2 所示。

根据上述指标间对比标度，可以得到评价指标判断矩阵，即每2 个指标的权重比。对于判断矩阵求最大特征值对应的特征向量，对特征向量归一化处理就可得各准则对目标的权重。如果有子准则层，同理可得子准则层对相应准则层的权重。为保证专家所给出判断矩阵的一致性，需对判断矩阵进行一致性检验，常用一致性比率CR进行检验。设判断矩阵一致性指标为CI，平均随机一致性指标为RI，则有

式中：λmaxi为第i个判断矩阵的最大特征值；n为矩阵阶数。CI= 0 时，有完全的一致性；CI接近于0，有满意的一致性；CI越大，不一致越严重。

平均随机一致性指标值如表3 所示。RI取值[8]由表3 给出。

当一致性比率CRi＜ 0.1 时，认为A的不一致程度在容许范围之内，通过一致性检验。铁路局集团公司技术规章管理综合评价指标权重如表4所示。

由表4 可以看出，经过计算，所有矩阵都通过了一致性检验，构造的矩阵符合要求，无需调整。

3.2 模糊综合评价模型

根据构建的铁路局集团公司技术规章管理综合评价体系和各指标权重，采用多级模糊评价方法[9]，构建模糊综合评价模型。将准则层各项指标分为优、良、及格3 个等级，评语集设为Q= {90 (优)，80 (良)，60 (及格)}。根据隶属度函数建立准则层的指标隶属度矩阵为

表3 平均随机一致性指标值Tab.3 Average random consistency index value

式中：Pi为指标隶属度矩阵；pij为指标A，Bi，Ci，Di被评为各等级的可能性。

指标的模糊隶属度矩阵Si为

式中：Wi为第i个判断矩阵的权重向量。

式中：G铁路局为某铁路局集团公司技术规章管理水平得分；SA为铁路局集团公司A的隶属度矩阵。

表4 铁路局集团公司技术规章管理综合评价指标权重Tab.4 Comprehensive evaluation index weight of technical regulation management of local railway administration

3.3 评价结果分析

通过对铁路局集团公司技术规章管理评价指标权重分析，可以看出，在准则层B层级，指标体系“技术规章生命周期各阶段管理是否合规”明显比指标体系“机构设置与职能履行是否合规”重要，技术规章生命周期包括计划编制、立项论证、研究起草、审查会签、出版发布、修订完善、执行反馈、废止清理等阶段，因此，可以着重从技术规章生命周期的各阶段管理方面入手，来完善对技术规章的管理。

（1）技术规章需求分析是否全面直接影响技术规章制修订计划的科学合理性。技术规章需求分析包含技术规章的适用对象、制定目的、原则依据等，是技术规章制定前期的基本要素，因此明确把握技术规章制定需求，有助于制定出符合现场需要的、可执行的技术规章。

（2）技术规章制定必要性及时机是否合理是技术规章起草环节需要考虑的重要因素。过多的技术规章会增加管理者的管理难度，造成结构冗余、清理困难等问题，技术规章数量过少，又无法适应铁路运输产生多元化、发展快、变化频的特点。因此，明确制定一项技术规章是否必要，对技术规章数量控制具有重要作用。同时，如果在新技术设备已投入生产而相应的技术规章还未制定，则会影响新技术设备的运用、管理、维修。因此，明确技术规章制定必要性及时机是技术规章起草环节需要考虑的重要因素。

（3）技术规章审查材料是否完备直接影响技术规章审查质量。在技术规章审查阶段，技术规章起草部门需向审查部门提供技术规章修改稿、修改说明等内容，部分铁路局集团公司还在附件中提供新旧技术规章对比稿，减少审查人员查漏对比的时间。因此，完备的技术规章审查材料能够提升审查效率，是保障技术规章审查质量的前提。

（4）科学合理的技术规章修订周期是保证技术规章有效指导运输生产的基础。随着铁路技术设备、运输组织的不断变化，技术规章也应定期进行修订以保证条款的适应性和可执行性，技术规章如修订过于频繁，现场职工无法及时掌握相关内容，技术规章如修订不及时，则会导致其内容不适用现场实际，降低技术规章可执行性，因此应科学合理的制定技术规章修订周期，建立定期检查清理技术规章的机制。

（5）技术规章执行落实应建立动态反馈机制。技术规章在执行过程中有时会遇到含义不明、无法执行的情况，随着技术设备的变化，规章内容有时也不再适用现场的运输组织，因此技术规章在执行过程中遇到问题后的反馈机制就显得尤为重要，如现场对问题反馈的及时，技术规章管理部门及时根据问题进行调整修订，可减少因技术规章影响现场作业的问题。

4 结束语

铁路局集团公司技术规章是提升铁路运输效率、保证铁路运输安全的重要支撑，为提升铁路局集团公司技术规章管理水平，在全方位界定技术规章管理生命周期的基础上，选用AHP 法构建技术规章综合评价体系及数学模型，可以为分析各铁路局集团公司技术规章管理，评价其管理水平提供方法及理论支撑。各铁路局集团公司还应着重加强技术规章生命周期各阶段管理、全面分析技术规章需求、完备技术规章审查材料、完善技术规章修订周期、建立技术规章反馈机制等，提升铁路局集团公司的技术规章管理水平。