爱尔兰公共养老金制度分析及对比

张燕

摘要：受人口老龄化问题以及欧洲债务危机等因素影响，爱尔兰政府对其公共部门的养老金制度实施改革。文章梳理爱尔兰实施的新养老金计划中涉及的覆盖对象、缴费形式、给付安排等内容，对比分析中国机关事业单位职业年金制度中有关于缴费、待遇计发和基金运营的制度安排，期以为健全和完善中国机关事业单位职业年金制度提供借鉴。

关键词：公共养老金  职业年金  制度改革

《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）（以下简称“决定”）提出机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，为其工作人员建立职业年金，但中国机关事业单位的职业年金制度作为一项新建立的制度需面临诸多挑战。与此同时，作为福利国家的爱尔兰，其公共部门的职业年金虽已形成完备的体系，但伴随人口老龄化加重和欧洲债务危机财政赤字压力与日俱增，职业年金制度可持续性问题日益凸显，爱尔兰对公共部门的养老金计划进行调整并于2013年1月1日起采用新养老金计划，即“单一公共服务养老金计划（Single Public Service Pension Scheme）”。文章介绍爱尔兰养老金体系及公共部门新养老金计划的制度框架，并结合中国机关事业单位职业年金制度加以分析，为中国职业年金制度的完善提供经验和参考。

一、爱尔兰养老金体系

爱尔兰养老金体系包括三部分：一部分由爱尔兰的国家养老金构成，旨在保障个人退休后基本生活水准;另一部分是私人年金计划，旨在提供储蓄激励以提高个人退休后养老金收入;此外个人可能拥有包括个人养老金或个人退休储蓄账户以及其他非养老金收入来源。以下主要介绍爱尔兰的国家养老金和私人养老金两部分：

（一）国家养老金

爱尔兰提供两种类型的退休养老金计划：国家缴费金计划（CSP）和国家非缴费养老金计划。当雇员符合领取养老金资格时，国家养老金将提供基本的退休收入;对不符合国家缴费金计划领取资格的人，将提供一项老年非缴费型养老金（即国家非缴费计划），但需要进行个人收入调查以判定其是否可领取较低的国家养老金。

（二）私人养老金

包括公共部门和私营部门各自独立的养老金计划体系。文章研究公共部门的私人年金计划一般由雇主（即公共部门）设立，采用现收现付，在雇员（即公务员）退休时提供固定水平的养老金[1]。

二、单一公共服务养老金计划的制度框架

单一公共服务养老金计划（以下简称“单一计划”）是根据2012年《公共服务养老金（单一计划和其他规定）法》制定，并于2013年1月1日開始实施的法定公共服务固定收益养老金计划。大多数单一计划成员加入标准计划，如果是加尔达·西奥查纳（Garda Siochana），爱尔兰永久防卫部队的成员或是职业消防员则加入快速积累计划[2]。上述两项计划差异主要集中于缴费和给付的系数，下文将分析适用于大多数成员的标准计划。

（一）覆盖对象和适用范围

爱尔兰公共部门的单一计划具有强制性，即获委任或就职于提供单一计划的岗位的公务员，均必须参加单一公共服务养老金计划。该计划具体适用范围如下：

一是对于2013年1月1日之后首次加入公共服务部门并且任职岗位提供单一计划的公务员，通常适用于单一公共服务养老金计划。

二是对于参加2013年之前公共服务部门养老金计划的公务员，其在2013年1月1日之后以应缴养老金的身份重新加入公共服务部门，并且在公共服务职位之间连续工作26周以上，则该单一计划也适用。

三是对于在2013年之前参加原有的公共服务部门养老金计划并且在2013年1月1日之后继续参加缴费的公务员，通常适用于之前的养老金计划而不适用该单一计划。

（二）缴费形式

1.缴费安排。单一计划仅由公务员进行单独缴费，爱尔兰的公共部门不为公务员的养老金计划进行额外缴费（在某些情况下公共部门可以进行缴费，但既不会改变该部门公务员的应得养老金收入，也不会产生额外的收益）。每个缴费期内①公务员的缴费由所在的公共部门负责从工资中自动扣除并交由财政部进行统一管理，该缴费属于税前扣除项目，无需扣税。

2.缴费具体形式。每个缴费期的缴费由公务员的应缴养老金收入和工作模式百分比②共同决定，计算方式为：缴费金额=（全职应计养老金的工资总额+任何批准的应计养老金的津贴）×3%×工作模式%+全职应计养老金的工资净额③×3.5%×工作模式%。

3.缴费退还。如公务员共计缴纳不到24个月的单一计划费用且工作即将结束又未参加其他公共部门的工作，则可以向所在公共部门申请退还已缴纳的单一计划费用。若获得该计划的退款，则表示该公务员将放弃该计划的任何权利。但如果公务员在退款离开后24个月内重新加入该计划，并申请偿还先前退还的金额并支付利息，则该公务员可以“恢复”在先前职位中积累的缴费金额并计入养老金积累中。

（三）养老金给付

1.给付前提。在单一计划下，公务员的正常退休年龄与爱尔兰就业事务和社会保障部设立的国家养老金的年龄规定一致，并逐年进行调整，当前爱尔兰的正常退休年龄为66岁，2021年将调整至67岁，2028年为68岁（具体判断方式见表1）。归属期（vesting period）是指公务员获得单一计划的收益之前必须给计划缴费的最短时间。在参加计划后完成24个月的归属期且达到相应的退休年龄要求，则可以享受该计划的养老金给付。

2.给付具体形式。在每个给付期，参加单一计划的公务员将分别获得一次性给付金和退休养老金，计算方式为：一次性给付金=3.75%×全职应计养老金的工资总额×工作模式%;退休养老金=0.58%×（全职应计养老金的工资总额-CSP阈值）×工作模式% +（如果适用）1.25%×高于CSP阈值④的全职应计养老金的工资总额×工作模式%。

3.养老金调整与上限。居民消费价格指数（即CPI）是由中央统计局进行的财务计算，通过研究国民为商品及服务支付的平均价格水平随时间变化以衡量爱尔兰的通货膨胀。单一计划的养老金给付由所有缴费期内积累的缴费总额和通货膨胀率的调整共同决定，如若出现通货膨胀则公务员养老金将上调，反之若出现通货紧缩，养老金不做下调，保持原有水平。

三、中国机关事业单位职业年金制度的特征

在“决定”等相关文件的基础上，相继出台《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号）和《关于印发职业年金基金管理暂行办法的通知》（人社部发〔2016〕92号）。这些政策文件的出台有效推动了中国机关事业单位职业年金制度的建立健全，进一步明晰职业年金的框架结构。当前中国机关事业单位职业年金制度主要有以下特点：

（一）参与强制性

机关事业单位需在参加基本养老保险的基础上，为其工作人员建立职业年金。职业年金制度适用的单位和人员覆盖范围与参加机关事业单位基本养老保险的范围一致，即按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。

（二）缴费稳定性

职业年金由单位和工作人员个人共同缴费，其中单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的8%，个人缴费比例为本人缴费工资的4%，由单位代扣。

（三）基金管理和运营差异

职业年金基金采取集中委托投资运营和个人账户的方式管理，其中个人缴费采用实账积累。财政全额供款和非财政全额供款的单位分别采用记账方式和实账积累。其中，记账方式每年按国家统一公布的记账利率计算利息;实账积累形成的职业年金基金，实行市场化投资运营，按实际收益计息。

（四）待遇计发类型可选

工作人员在达到国家规定的退休条件并依法办理退休手续后，可由本人选择按月领取职业年金待遇的方式，包括一次性用于购买商业养老保险或按计发月数计发职业年金月待遇标准。

四、制度内容对比分析及借鉴

（一）制度适用范围

爱尔兰单一计划的制度设计中针对公务员本身及其工作特点做出包括以下三方面的考虑：一是判断是否符合参加该养老金计划的条件;二是参加计划后因工作调动或离职对养老金计划的影响;三是考虑参加计划人员的工作差异，如全职或兼职以及不同缴费期等。适用对象及其他有关养老金计划要素的细化和明确有助于养老金计划的具体实施，减少在具体实施过程中因规定不明确而致使落实困难的问题，达到提高养老金计划管理效率的目的。

當前中国机关事业单位的职业年金制度所适用的单位和覆盖工作人群参照公务员法管理的机关事业单位和工作人员进行划分，其中存在两方面问题：一方面是工作人员身份类型差异，另一方面是机关事业单位类型差异。机关事业单位的内部工作人员存在行政编制、参公制、事业编制、合同制、劳务派遣等多种身份类型，其主要是编制和非编制的差异。理论上，编制人员将强制性参与职业年金制度，而非编制人员将以自愿形式参加企业年金制度，但当前政策尚未明确对编制外工作人员的补充养老金政策。养老待遇未得到职业年金制度的补充将拉大编制外工作人员与编制内工作人员的退休后养老金待遇差距，易导致内部不公平性。机关事业单位的类型多样体现为财政全额拨款单位和非财政全额拨款单位在职业年金的基金运营管理方面，财政全额拨款单位采用的记账式管理，按照每年国家统一公布的记账利率计算利息，基金运营收益相对稳定，与非财政全额拨款单位市场化运营的实际收益率形成鲜明对比，运营收益上的差距致使不同单位工作人员职业年金收益和未来年金待遇上的差距，这容易引发不同单位间工作人员的心理落差。

为发挥职业年金制度的补充保障和激励作用，需维护进一步完善职业年金制度中包括覆盖范围、缴费水平、待遇给付、运营管理、转移接续等细节内容，以促进职业年金制度的良性运行。建议完善编制外工作人员的补充年金制度政策，减小改革引发的待遇下降和心理落差问题;统一财政全额拨款单位与非全额拨款单位的筹资模式与账户管理方式，并逐步提高统筹层次，方便管理与经办服务，促进基金投资。

（二）缴费水平

爱尔兰的单一计划根据公务员的缴费期和工作模式进行相应缴费金额和养老金收入计算，充分考虑公务员群体的工资收入差异，使缴费具有弹性和适度性，这有利于职业年金制度后期的可持续性发展。中国机关事业单位职业年金制度属于第二支柱，即补充养老保险范畴，其建立能够减少因职业年金制度改革引起机关事业单位工作人员的养老金待遇大幅波动，保障工作人员的退休生活，推动养老保险并轨的顺利进行。从制度的目的来看，缴费的适度性有利于待遇公平和制度可持续性，一方面，适度的缴费水平能够缩小并轨产生的“老人”“中人”和“新人”在缴费和养老金待遇水平之间的差距，保证机关事业单位养老保险待遇的内部公平性;另一方面，能够增强职业年金的福利激励，避免因缴费负担过重，对职工当前生活水平产生影响，进而阻碍并轨改革的顺利推行[3]。

因而在职业年金制度改革的深化过程中，针对并轨产生的“老人”“中人”和“新人”三者间的缴费和待遇差距，需考虑个人缴费水平调整和提高养老金投资管理效率，以增强制度的公平性。同时，可适当提高缴费机制的弹性灵活度，给予个人更多选择，增强缴费激励和职业年金的正向收入再分配功能，保障退休生活。

（三）待遇领取资格

当前中国机关事业单位的职业年金制度规定参保人员达到国家规定的退休条件并依法办理退休手续后可领取退休金。中国的退休年龄为男性60周岁，女性50周岁（其中女性干部55周岁），结合当前中国人均预期寿命和抚养比并对比欧美国家养老金改革措施，可以得出中国退休年龄规定偏低。退休年龄偏低造成参保人员较早地退出劳动力市场和领取养老金人数较多，将提高职业年金制度赡养比和加重制度运行负担，不利于发挥职业年金制度的可持续性。

应对人口老龄化给养老金可持续带来的负担，爱尔兰采用逐年提高退休年龄以及限制提前退休和鼓励延长工作年限作为首要策略，以保障单一计划的可持续性。随着人均预期寿命的提高，中国的职业年金制度需调整待遇领取资格，可根据实际情况并借鉴国际经验，逐步實现延长缴费年限或者提高领取退休金的年龄，以缓解职业年金制度的可持续发展压力。

（四）养老金调整指数

受经济水平、通货膨胀等因素差异影响，爱尔兰的单一计划中采用居民消费价格指数（即CPI）逐年对养老金给付进行调整。中国从2005年开始，综合考虑上一年社会平均工资增长率、物价涨幅等因素对基本养老金进行指数化调整，但没有明确的挂钩指数是逐年确定，属于非规范的调整方式[4]。由于没有明确的挂钩指数，这种持续的调整对养老金的影响存在不确定性，难以保证退休后的生活。机关事业单位的职业年金制度属于补充型养老保险制度，起到提高养老金替代率的作用，需要保证待遇稳定以保障退休人口的日常消费水平相对不降低。因而建议选择与制度定位相匹配的职业年金养老金调整指数，以保证退休后养老金待遇稳定。

五、结论

良好运行的职业年金应有完善的制度体系，平衡诸多因素，以保障制度的效率和公平提升制度公信力。在文章上述内容中可以得出，中国机关事业单位的职业年金制度在可持续性和稳定性方面仍有待完善，因而文章从细化制度覆盖对象及单位、缴费适度性、调整待遇领取资格、规范养老金调整指数提出改进建议。

注释：

①爱尔兰单一公共服务养老金计划的缴费周期由公务员多久获得一次薪水决定。公务员可以选择按月（每年12期）或每两周（每年26.09期）或每周（每年52.18期）获得薪水，则单一计划的缴费周期对应为每月、每两周和每周。公务员的缴费周期决定了每次缴费时将用于计算的应计养老金工资总额的国家缴费养老金（CSP）值。

②“工作模式”分为全职和兼职两类。即使如果是兼职工作人员，则首先会按照全职工作人员一样计算出缴费，然后乘以工作模式的百分比进行扣减。

③“应计养老金的工资净额” = 应计养老金的工资总额 - 应缴纳国家养老金（CSP）×2。

④“CSP阈值”是年度国家养老金（缴费）的3.74倍，计算公式：3.74×当前的国家缴费养老金。

参考文献：

[1]Public Sector Occupational Pensions[EB/OL].https：//www.pensionsauthority.ie/en/lifecycle/private_pensions/public_sector_occupational_pensions/.

[2]Scheme Booklets[EB/OL]. https：//singlepensionscheme.gov.ie/for-members/scheme-information/scheme-booklet/.

[3]陈洋，穆怀中，边恕.机关事业单位养老保险职业年金缴费适度水平研究[J].数量经济技术经济研究，2019（03）：92-107.

[4]于维洋，郑新，韩伟.德美公共养老金调整指数比较及对中国的启示[J].中国行政管理，2018（01）：138-144.

作者单位：上海师范大学