金融机构展业国际经验及监管机制构建研究

赵晓雪

摘要：本文首先学习了美国、英国和德国的金融机构展业的经验，接着探讨了这些经验对我国金融监管的借鉴意义，最后提出了对我国金融机构展业监管机制构建尤其是外汇业务展业监管机制构建的建议。

关键词：金融机构展业   监管机制构建  金融监管

一、金融机构展业国际经验

金融机构展业监管最早体现在反洗钱领域，由巴塞尔银行监管委员会提出，主要是“了解你的客户”。在金融机构展业监管较为成熟的国家，其展业三原则主要包括三点：一是对客户的识别和调查。在客户前来办理业务时，要核实客户的身份信息，账户信息等，以此来了解客户的情况，保证客户的金融活动合法真实;此外，金融机构要对公司账户的签署人或实际操纵者进行尽职调查，包括收集其个人资料以进一步了解该公司的情况。二是对客户的交易进行监控。金融机构要对客户的账户和交易行为进行持续的监控，并将客户按照风险等级进行分类，对被列入高风险等级的客户进行全面评估和全面调查，并且将来会通过银行账户监控客户的各个交易行为，以便应对各种可能存在的风险。三是建立完善的风险管理内控机制。金融机构内部设立专门的风控部门，并且制定完整的风险内控制度，用以规范金融机构展业监管。目前，金融机构展业机制较成熟的国家主要有美国、英国和德国。

（一）美国

在美国反洗钱管理法律规定中，对应的展业三原则主要有两点：一个是对客户的识别;另一个是对客户的尽职调查。

对客户识别的规定来自美国“爱国者法案”，以及美国财政部反洗钱规定。该文件规定，银行在开户时须获得以下开户人信息：客户名、出生日期、地址和识别编号。银行必须在适当的时间内以证件和非证件的形式核实上述信息。此外，银行必须在新开的公司账户中对其签署人或实际操纵者进行尽职调查，包括收集其个人资料以进一步了解该公司的情况。

对那些有高风险洗钱或恐怖融资的客户，尽职调查要求特别严格。客户的尽职调查就是在完成对客户的识别之后，对客户进行再次调查。对客户进行再次调查的深入程度主要是根据客户的风险水平来定的，客户的潜在风险越大，再次调查就越细致深入，反之则调查得相对较简单。再次调查的主要内容有客户所涉及的业务范围，客户公司账户上资金的来源情况，客户的公司架构情况，客户的工作场所，客户的客源情况等等。如果客户的风险等级过高，那么金融机构将会对该客户进行全面评估和全面调查，并且将来会通过银行账户监控客户的各个交易行为，以便应对各种可能存在的风险。

（二）英国

英国皇家金融监管管理当局关于“了解客户，了解业务，尽职审查”的三项有关法律要求主要表现在2007年的“洗钱法案2007”。该法案第二章对客户的尽职调查作了比较详细的规定，主要包括：尽职调查和最终获益人定义;尽职调查适用范围;持续的监控;停止交易要求;简单尽职调查和升级尽职调查。

需要注意的是，英国监管部门对金融机构实行了“原则性监管”，并且制定了相应的内控制度和相关法规，从而更加细致地监管相应的目标。

作为一个发展比较成熟的金融行业，英国金融部门普遍制定了良好的反洗钱合规规则，能够把尽职调查作为最优先的工作，因此在整个行业中反洗钱工作得到了良好的效果。监管部门对金融机构的要求主要有两点：一是金融机构自身的规章制度、业务流程等要达到监管机构的评估要求，金融机构在实际办理金融业务过程中要严格遵守这些制度，对客户进行详尽的调查;二是金融机构要根据相应的法律法规和监管要求，制定适合自身的风控机制，从而达到防范风险的要求。

（三）德国

在德国的金融监管法规中，对金融机构的展业三原则的要求的重点是在尽职调查方面。监管机构对金融机构的尽职调查做了详尽的说明，包括尽职调查的制度、尽职调查的各个环节和具体步骤、尽职调查的标准、尽职调查的要求、需要尽职调查的场景等等。

德国监管机构对尽职调查的要求较为严格。第一，监管机构要求每家金融机构必须配备一位专员，专门负责对客户的尽职调查;第二，要求每家金融机构必须根据展业三原则的规定建立完善的内部控制制度来规范尽职调查的行为;第三，要求金融机构对客户的尽职调查必须详尽细致，贯穿客户办理各个业务的所有环节;第四，要求金融机构在和客户建立关系以及交易金额超过一定数额时必须进行尽职调查;第五，规定了金融机构进行尽职调查的具体途径，如企业工商登记、房屋登记、遗产登记、注册名录等等;第六，监管机构会定期监测金融机构客户的可疑行为，并向金融机构核实，如果金融机构没有及时准确发现这些行为，则认为该金融机构未能做好尽职调查。

二、對我国金融监管的借鉴意义

目前，我国金融监管机构对金融机构的展业三原则的监管还停留在初级阶段，需要借鉴国外金融监管机构优秀的经验。而美国、英国和德国的金融监管模式分别代表了传统的、新发展的和较为严格的金融监管方式，这三种方式各有相应的优势，我国金融监管机构在今后的监管中可以借鉴。尤其是在外汇管理业务中，近年来，随着外汇管理政策的逐渐放开，很多原本需要在外汇局审批的业务都下放给银行办理，使得银行的业务自主权增加，同时也增加了银行的业务风险，给银行的内控制度和展业三原则带来了更多挑战，也给金融监管机构的监管带来了新的难题。在监管方式上，由于近年来跨境资金流动方式不断增加，原有的外汇局对企业办理业务时提交的单据的审查以及相关的要求已经不足以满足当前的金融监管需要，监管的弹性有待加强。在展业三原则方面，目前外汇管理“展业三原则”的相关法规还没有形成，急需建立并完善。

美国代表了传统的金融监管方式，其对金融机构展业三原则的规定也比较全面具体，而我国对金融机构展业三原则的规定还停留在初级阶段，因此可以适当借鉴美国的监管方式。一是在金融机构践行展业三原则时加强对客户的识别，并对客户进行尽职调查;二是金融机构在对客户进行识别时可以重点关注客户的开户人信息，并通过证件和非证件的形式进行核实，并对新开公司的签署人或实际控制人进行尽职调查;三是对高风险客户要进行更加严格的尽职调查，严格监控高风险客户的账户变动等情况;四是在客户风险等级过高时，对该客户进行全面评估和全面调查，并且通过银行账户监控客户的各个交易行为，以便应对各种可能存在的风险。

英国代表了新发展的金融监管模式，其对金融机构展业三原则的监管模式主要是原则性监管，并且制定了相应的内控制度和相关法规，从而更加细致地监管相应的目标。这对于我国的金融机构展业有很多借鉴意义，特别是其在传统展业三原则规定的基础上的新的探索和改进措施。一是金融监管机构制定了详尽的法律法规来规范金融机构的展业，并在法律法规中对金融机构的展业措施进行了详细的规范，特别是在尽职调查方面;二是金融监管机构将尽职调查作为最优先的监管要求，要求金融机构建立自身内控制度并严格执行来践行这一要求;三是金融监管机构要求金融机构制定自身的风控机制来防范风险;四是金融监管机构要求金融机构在展业三原则方面将决策权上升到客户的董事会。

德国代表了较为严格的金融监管方式，其对金融机构展业三原则的要求的重点是在尽职调查方面，并制定了相关法规对金融机构的尽职调查做了详尽的说明，包括尽职调查的制度、尽职调查的各个环节和具体步骤、尽职调查的标准、尽职调查的要求、需要尽职调查的场景等等。结合我国金融机构的现状，这对于加强当前金融机构的展业三原则监管有借鉴意义。德国监管机构对尽职调查的要求较为严格。一是监管机构要求每家金融机构必须配备一位专员，并根据展业三原则的规定建立完善的内部控制制度来规范尽职调查的行为;二是要求金融机构对客户的尽职调查必须详尽细致，贯穿客户办理各个业务的所有环节;三是要求金融机构在和客户建立关系以及交易金额超过一定数额时必须进行尽职调查;四是制定法规明确规定金融机构未做好尽职调查的法律责任，同时监管机构定期监测金融机构客户的可疑行为，并向金融机构核实，以督促金融机构能够做好尽职调查。

三、金融机构展业监管机制的构建

（一）建立银行展业三原则执行框架

1.部门之间应当建立部门联合工作管理机制。一是加快成立与银监、反非法洗钱监管部门共同建立的银行展业三原则相关联络联动工作协调机制组织和平台，建立与银监、反非法洗钱监管部门紧密联系的相关工作协调机制。定期交流，形成共管的合力关系。二是建立和银行沟通的机制。外汇局定期或不定期对非现场及时进行检查，运用宏观审慎监管工具，及时对银行公布风险预警指标，引导银行正常工作。三是加强同业间的联合管理。借助于银行的自律机制，通过同业约束，制定了行业公约、运作规程等，对展业三原则进行了规范。

2.要督促银行制定风险控制系统，覆盖企业的生命周期。以银行业务风险隐患及内部管理薄弱部分为重点，从银行职工管理、业务运作流程结构、内部审计监督等各个方面出发，建立了覆盖产品设计、产品宣传、生产处理和产品评估的全线风险管理体系，实现了以银行三大原则为中心的管理模式。

3.建立银行落实展业三原则的评价机制。外汇局在简政放权的同时，要定时评价银行内控机制执行的有效性，建立分层评价标准，对执行效果好、中、差，分别制定应对措施，对银行实行分类管理，放松或收緊银行办理外汇业务的权限。

（二）强化银行内部自律机制

健全完善银行内部控制机制，是确保银行展业三原则得到更好地执行的方法。银行应根据客户识别和尽职调查原则，整合有关业务流程，在充分认识风险的基础上，设计一系列适合自身特点的约束机制，如内部风险控制、内部监督和稽核检查，以保障其合理合法。

1.对内部体制建立有效实施的保证机制。银行应制定详细的运作流程，将制度贯彻到各部门、每个岗位，细化到各执行者中，建立内部分工明晰、职责明确的保障制度。完善内部体制的传导与更新，加强银行各分支机构的业务指导，及时根据外汇管理政策变更，调整内部业务细则，层面落实，传导到位。规范制度实施反馈机制，建立内部体系执行报告流程，明确责任人和报告方式，确保有关业务按照外汇管理的统一标准进行。

2.建立客户识别分类和跟踪监控系统。银行应根据客户真实需要，对采集到的客户身份信息进行分析，对违反外汇业务规定不同等级，对不同风险水平的客户，在办理具体业务时，实行不同的尽职检查程序和措施。同时，持续跟踪和监测客户的交易状况，适时对风险进行调整。

（三）建立信息沟通机制，提供系统支持

加强金融技术建设，完善业务体系，实现数据共享，为金融机构提供展示性、科技支持，为银行核实业务提供真实的科技支持。对交易的主体，资金的性质，交易对方进行了分析，鉴别异常的资金信息，及时对银行作出预警。协调设立包括监管信息共享平台在内的银行信息查询平台，有效地提高了尽职调查工作的效率。

1.建立一个跨部门的金融监管信息共享平台。人行、外汇局、银监、保监等金融管理部门应联手建立一个信息共享平台，整合银行的业务交易信息，共享客户的收付、融资和信贷等业务情况，识别异常现象、数据偏离和信贷风险，并及时发出预警讯号。

2.建立一个经济金融大数据共享平台。建立监管信息共享平台，包括人行、海关、商业、工商务和税收等部门，在宏观审慎的框架下，建立预警指标、重点企业监测库，为银行提供大数据分析，及时掌握宏观经济金融走势，识别企业逆势行为的异常情况。

3.定制第三方服务部门提供的专业数据分析服务。鼓励开发专业的从事尽职调查有关业务的第三方服务机构，通过分析企业的用电、货运等更详细的数据，帮助银行了解客户的真实交易目标，尽早发现有苗头、倾向风险的隐患。

（四）加强展业三原则的操作培训

展业三原则既是外汇管理的一项新系统工程，又是一个新的管理概念，最终要靠人来实现。因此，除了出台操作指南外，还必须加强对银行员工的培训，将内部工作体系和流程与外汇局对展业三原则有关的操作指南、外汇局对内部操作体系的培训相结合。

近两年来，外汇监管由明确的规定向原则上指导转变，这是深化外汇管理改革的一个重要步骤，银行将狠抓实施，紧跟改革的步伐。首先，加强从业者政策的培训，包括业务处理原则、客户识别、业务审核和后续监督等，制度学习的内容包括：外汇局的运作指南、自律机构的展业规范、银行内控制度、外汇罚款案例和研究报告;第二，扩大政策传导范围，对各业务线的人员培训、政策宣传，并注重对客户的政策宣传，增强外汇知识与展业原则相配合的主动性;最后，要保持外汇工作人员稳定，加强对内部工作人员的管理，避免由于工作人员的岗位换代、政策不到位等原因而产生的合规危险。

（五）完善约束与激励机制

在持续推进简政放权的背景下，银行与外汇局形成了委托代理关系。根据激励相容理论，基于信息不确定和不对称，导致代理人在委托代理时行为背离，监管目标被代理人损害，而运用激励方法可以有效地降低损害目标的风险。

外汇局在外汇监管中，一方面要尽可能提高银行的执行效率，另一方面要减少监管成本，在设计激励相容监管机制时，要将成本和收益进行权衡。对银行实现差别化管理。

参考文献：

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作者单位：中国人民银行苏州市中心支行