构建城市利益共同体是TOD落地最核心关键——中日TOD对比与中国实践感悟

西南交通大学（上海）TOD研究中心

近年来，在轨道交通持续高速建设、新型城镇化/城市高质量发展以及基础设施投融资改革这三大浪潮的复合推动下，我国TOD发展势头迅猛。本次新冠肺炎疫情过后，TOD更将伴随着新基建浪潮高速发展。回顾近期TOD开展情况，虽然各城市对TOD的了解越来越深、积极出台支持政策、不断推出各类TOD项目，但实际推进过程依然坎坷，多数项目无法完全按照预期设想落地。反观日本，针对铁路沿线的综合开发实践已持续百年，远远早于90年代初美国提出TOD概念，涌现出早期的多摩田园都市、近期的二子玉川、柏叶新城、涩谷未来之光等大量TOD经典作品。在此过程中，日本政府并没有刻意倡导与强力推进，TOD更似“自然生长”。日本TOD成功秘诀何在？我国TOD落地的核心难点是什么、应该如何破解？

一、日本TOD研究体会

笔者多次深入考察学习日本TOD，以下几点体会尤为深刻：

以人为本深入骨髓。日本TOD的成功，不是体现在宏伟的地标建筑，而是体现在处处从方便旅客出行和市民工作生活出发。为了营造最安全、便捷、舒适的步行动线和环境，不惜花费巨大工程代价，同时，还处处照顾高龄与低幼群体，细节考虑周全极致。对人的深刻尊重和理解，换来的是舒适宜人的居住社区、繁华的商业气氛和充满活力的工作与娱乐场所，物业的销售和长期经营回报自然也更高。

珍惜善用土地资源。日本资源稀缺，绝大部分土地私有，大部分轨道也是由私企投资建设运营。与生俱来的珍惜资源意识加上对私产的尊重，日本几乎没有短期内大建大拆的“大手笔”TOD项目，无论是轨道还是土地开发，都是数十年甚至上百年逐步迭代更新，以最为高效的资源和空间整合利用，保持着项目的长期最佳成本效益。在日本，无论轨道和车站是何种敷设方式，都可以通过精心设计和建设，与周边建筑实现无缝对接。

工匠精神打造作品。日本大多数TOD项目的开发周期都很长，例如二子玉川，从1982年就开始筹划、历经30年才建成。而主城区结合都市更新的TOD项目，其历程更为漫长。在整个开发周期中，前期策划设计以及与当地市民的深入沟通交流所花费的时间，常常超过建造时间。正是因为前期研究充分、市场定位精准，再加上不放过任何一个细节的精心设计与施工，方能打磨出一个个传世精品。

利益共同无间合作。东京有51家客运铁路公司（2家原国铁公司、9家大规模私有铁路运营企业、2家地方国企、38家中小规模私有铁路运输企业），轨道制式和运营方式不尽相同。为了最大程度减少旅客换乘以及追求资源整合最大效益，各家铁路公司的协作可以说是想尽办法做到了极致，诸如：共线运营、一列车搭载多套控制系统、两家铁路公司互换司机分段运营等。在有多条线路换乘的枢纽综合开发中，也是相关铁路公司合作进行。

笔者认为，日本TOD成功的奥秘可总结为在技术、体制和文化层面，形成了有利于TOD生长的生态：技术层面，以东京为例，一方面轨道一直是东京公共交通主干，未像美国那样受到小汽车巨大冲击（因而也不需要倡导“公共交通导向”来纠偏）；另一方面，轨道建设与东京人口和城市扩张同步，TOD迎合了轨道和城市发展两方面的需求。体制层面，日本绝大部分土地私有，且轨道市场对民间开放，私营企业在买地修建轨道时同时购买开发用地，然后把全部土地进行整体规划设计、按照市场规律统筹实施。文化层面，日本有浓郁的铁路文化和强烈的珍惜土地意识，加上对私产的尊重以及工匠精神，十分有利于多方协作精心打造TOD。在此生态中，TOD成为市场力量驱动的各种资源整合、高效利用的自然选择。

二、中日TOD对比

对比中日TOD，在国情体制、发展阶段、发展模式等方面有诸多不同：

images/BZ_7_1119_447_1909_591.png发展历程 近100年上世纪90年代末开始探索，2013年起进入快速发展期发展背景适应城市规模和人口快速增长、以及中心城区都市更新的需求中国除少数几个城市外，大部分发展轨道交通的城市面临经济和人口增速下降、房地产走低的严峻局面发展基础未经历小汽车无序发展阶段，铁路一直都是公共交通主干轨道基础薄弱，大多数城市已出现类似美国过度发展小汽车而导致的城市病轨道市场铁路市场向民间开放，大部分原国有公司也完成私有化轨道交通基本由国企投资建设运营，仅少数社会资本通过PPP参与轨交项目土地性质 城市土地90%以上私有 国家或集体所有开发模式政府引导、市场主导；轨道与TOD由同一主体同步规划建设政府主导、市场被动配合；TOD参与主体多、轨道与TOD规划建设时序错位严重配套政策TOD主要靠市场力量驱动，亦有土地区划整理、容积率奖励等辅助政策TOD主要靠行政驱动，部分先行先试城市出台系列政策，但普遍存在系统性不够、缺乏实施细则、不切合市场等问题开发周期通常在20～30年以上，前期研究、市民征询时间长推进速度快，前期研究时间短开发效果TOD与城市和轨道同步发展，前期研究充分、市场定位精准、产品成功率高重设计、轻策划；重房地产、轻产业；在人口和经济增长下行形势下，项目风险高发展趋势应对人口超老龄化挑战、迎合城市新发展方式；TOD项目结合智慧城市、注重新经济产业孵化、吸引年轻人、倡导新生活方式和场景打造。部分城市已把TOD提升到城市战略高度，TOD从解决轨道交通投融资问题向“TOD+”轨道交通产业生态圈发展

三、有关我国TOD推进的思考

提升认识，构建TOD城市战略。东京、香港、波特兰等公交都市已证明TOD是未来城市发展的必由之路，后来者也必须站在城市战略的高度来深刻认识TOD。成都市政府提出“TOD模式是轨道交通时代城市发展的一场思想解放运动，是城市开发理念的更新和城市运营方式的重构”，“TOD开发推动城市“生产空间”集约集聚、城市“生活空间”多元复合、城市“生态空间”自然和谐、城市“动能空间”重组扩张等。政府有如此深刻之认识，当属世界领先。

围绕“市场主导”开展顶层设计。日本TOD能够成功的最大秘诀就是围绕市场需求、由同一主体（或是利益共同体）同步规划建设轨道交通与TOD项目。我国在推进TOD工作时，要把“政府引导+市场主导”的口号落到实处，切实围绕有利于TOD项目能够在市场上落地来开展顶层设计。同时，要发挥我国土地非私有、规划统筹能力强、政府协调力度大、以及轨道交通和TOD发展的后发优势，在“政府引导”层面出台更为完善的支持政策、建立更为有力的协调机制，真正实现“政府引导+市场主导”双轮驱动。

探索“TOD+”复合发展模式。“TOD+”指在TOD区域内以产业落地为导向主动开展策划规划，通过提高基础设施与公服配套的集聚度和智能度等举措，促进新经济产业发展、创新场景应用和人口快速导入，引领崭新工作和生活方式。目前我国TOD推进存在着政府行政主导、产品以房地产为主、注重短期利益等情况，还未真正形成政府、轨道公司与城市开发运营商，尤其是与相关新经济产业共同策划规划、共同建设运营的长期合作共赢模式。建议充分利用轨道交通建设和TOD发展契机，搭建“TOD+”资源整合平台，探索政、产、学、研、金、用一体化发展，共同构建“TOD+”产业生态圈，形成可复制推广的“TOD+”复合发展模式。

依托本土力量策划推进路径。TOD理念简单，难在实施！中日TOD所面临的挑战和赖以发展的环境不同，可以学习日本TOD的先进业态、先进设计方法和先进建设与运营经验，但无法照搬其发展模式。目前很多城市都聘请顶级国际顾问开展策划和规划设计，但往往发现方案难以落地，其主要问题是缺乏可供国际顾问发挥自身优势的工作基础和边界条件。我国城轨的TOD探索已有十多年，先行先试城市的轨道公司和部分咨询机构已经积累了本土TOD实施推进的经验，建议鼓励“TOD全过程总顾问”做法，依托这些具备实操经验的本土专家策划“TOD推进路线图”，制定符合中国国情的工作推进方案；同时开展相关基础研究，用来明确和稳定开展业态策划以及TOD一体化规划设计的边界条件，这样才能确保后续规划设计及工作推进在夯实的基础上有序开展。

四、新津实践经验

笔者认为在我国推进城市轨道交通TOD所面临的诸多挑战中，最具代表性、最难解决的问题是：如何让市政府/市轨道集团、区（县）政府/平台公司、社会资本形成真正利益共同体。成都市新津县近期的探索实践，为解决该难题提供了非常好的成功经验。

提高思想认识，主动拥抱地铁时代。新津牢固树立“参与TOD开发就是融入城市利益共同体”、“支持TOD开发就是支持城市发展”的清醒认识，始终将TOD综合开发摆在大成都提升城市未来竞争能级的大格局下考虑，坚持市、县两级“一盘棋”，坚决执行成都市政府相关政策文件，积极主动匹配资源，将TOD综合开发作为引领县域空间重塑、优化产业经济地理、塑造公园城市品质的重要力量和共建高质量发展示范区的重要路径。

强化顶层设计，构建高效TOD工作架构。TOD是典型的跨界、多专业、多产业链、全过程整合产品，需强化源头策划和顶层设计，搭建多方参与、全程连续、前后闭环的工作架构。通过构建多元参与的工作架构，可弥补政府和合资公司在TOD专业和经验方面的不足，同时在前期充分考虑后续运营需求，有利于TOD项目贴近市场、优化资源组合、形成城市利益共同体，实现长期合作共赢。新津遵循“政府引导+市场主导”原则，探索“政府+政府顾问+市县公司+策划/设计团队+品牌城市运营商”工作架构，成立TOD领导小组和指挥部，聘请西南交大（上海）TOD研究中心作为全县TOD综合开发总顾问和全流程顾问，制定新津TOD总体工作框架和实施推进线路图，提供顶层设计；与成都轨道集团组建新津轨道城市发展有限公司，招引国际知名策划、设计团队和品牌城市运营商，形成多元力量参与TOD综合开发的工作格局。

引入社会资本，促进国有公司转型升级。轨交企业以及与之合作的区（市）县属国有公司，是大多数TOD项目的实际操盘者，肩负着轨道交通和城市可持续发展的使命，引入社会资本参与合作开发，有利于国有公司在格局担当、思维方式、专业人才储备等方面全面升级，完成从“轨道建设运营方”向“城市综合运营商”的角色转变。新津主动开放股权实施TOD综合开发，旨在破除TOD开发效益等同于土地收益、杜绝“一锤子买卖”，让国有公司深度参与项目建设和后期运营，不但实现前端土地溢价收益，亦获取中端地产开发收益和后端物业运营收益，完成“股权转让+地产开发+商业运营”资金“三回流”，形成持续反哺地铁建设和TOD综合开发的良性循环。

更新营建理念，以“TOD+5G”科创赋能。TOD是精明增长的产城融合单元，新津提出5G时代应坚持以“物理+数字”双开发模式更新城市营建理念，以“空间载体+数字赋能”提升城市能级，以场景植入和产业导入引导上下游产业聚集，推动“城市+产业”双运营，构建人城产融合发展格局，实现一个TOD综合开发项目就是一个产业社区目标。新津创新建立“物理+数字”双开发体制机制，通过公园城市领导小组+公园城市建设局+西南交大（上海）TOD研究中心，制定“公园城市+全域旅游”规划技术导则，打造公园城市物理底板；通过数字经济领导小组+数字经济中心（智慧治理中心）+5G技术团队，构建“1+3+N”智慧服务体系，打造公园城市数字底板，实现项目高效推进。

TOD综合开发知易行难，需要打破城市既有工作格局进行优化重组，TOD参与各方能否形成城市利益共同体是TOD能否落地的最核心关键。在解决好此问题的基础上，发挥我国的制度优势以及轨道交通TOD后发优势，完全可以打造出世界一流的完美TOD作品。