金融业“十四五”发展规划设置法治篇的建议

金沛颐

2020 年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，2021—2015 年的“十四五”时期，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是我国高水平开启现代化建设、向“第二个百年”目标奋进的第一个五年。目前“十四五”规划正在研究和编制中。11 月3 日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《规划建议》）对未来我国重点领域中改革开放和发展的热点难点问题进行了深度回应，引起了社会各界的广泛热议。金融业发展规划将在“十四五”系列规划中占据重要位置，《规划建议》也对未来金融业发展的方向和重点提出了具体要求。

一、金融业“十四五”发展规划突出法治内容的背景

金融业“十四五”发展规划牢牢紧扣习近平总书记的指示精神和中央的战略部署，紧扣服务“一带一路”的长三角一体化等国家重大战略，紧扣国家金融发展规划的要求和我国经济社会金融的需求。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，亟须通过法治着重解决金融行业发展以及其他领域新兴产业发展的金融需求、金融人才及非法金融活动等领域存在的难题。因此，金融业“十四五”发展规划应突出法治内容。

（一）当今世界经济发展局势下的现实挑战和时代要求

党的十九届四中全会提出，“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，有效防范化解金融风险”。《规划建议》也指出，“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一是国家治理效能得到新提升，防范化解重大风险体制机制不断健全，其中当然包含防范化解系统性金融风险。当前，新冠肺炎疫情下对经济增长重大机遇和挑战并存，“十四五”开局仍面临经济下行压力，金融风险防治任务依旧艰巨。因此，科学编制好金融业发展“十四五”规划，突出法治内容、运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题，对推动我国经济社会高质量发展意义重大而深远。

（二）金融业“十四五”发展规划法治篇的作用发挥

“十四五”时期金融业发展应高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕转变经济发展方式的主线，继续坚持防范化解金融风险，依托法治进行风险防控，完善金融风险预警机制，建立风险防控长效处理机制，坚持依法应对金融业重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，为经济社会持续健康快速发展提供强有力的金融支撑和法治保障。

二、金融业“十四五”发展规划设置法治篇的必要性

习近平总书记指出，中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要积极推进国家安全、防范风险等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度，满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展。完善现代金融监管体系亟须法治保障。

（一）全面依法治国的新局面把法治建设提升到新高度

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，从全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，开创了全面依法治国新局面。

（二）中央“十四五”规划的明确要求

《规划建议》明确提到“完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍”，为金融业“十四五”发展规划中设置法治篇内容提供了政策支撑。

（三）目前金融监管中的深层次问题亟须法治护航

当前我国金融市场虽处于稳步发展阶段，但另一方面互联网金融尚处于初级阶段，还存在因互联网监管与互联网金融创新速度不匹配、监管职责模糊、法律法规不健全，而导致的互联网金融监管薄弱等问题。1陈凯薇.互联网金融的法律监管问题研究[J].市场观察，2020（10）:29.如蚂蚁金服由于金融科技监管环境发生变化而导致其可能不符合发行上市条件而被决定暂缓上市，释放出我国加强金融监管的信号。因此，金融监管尤其是互联网金融监管的完善过程中，亟须凸显法治元素。

（四）法治建设肩负着为金融业保驾护航的重要职责

社会主义市场经济本质上是法治经济。“十四五”时期，金融业要实现高质量发展和高水平开放，金融业所面临的改革发展任务十分繁重，各种矛盾多发，机遇与挑战并存，需要把法治建设摆到经济社会发展全局更加突出的位置，进一步建立健全相关法律规则和体制机制，做到法治先行、法治引领、法治保障，以法治建设保障维护正当权益、保障金融安全。2廖凡. 金融业高水平开放需法治保障[N]. 环球时报，2020-09-01（014）.

三、金融业“十四五”发展规划法治篇的内容建议

（一）完善金融监管法律体系

1.完善金融法律法规制度建设。根据新颁布的《民法典》，适应改革开放和社会主义现代化建设要求，加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设，抓紧清理与民法典规定不一致的法规制度，确保相关的金融法律法规与民法典的精神原则相一致。在总结国内外金融实践经验教训的基础上，突出针对性、时效性，围绕引领经济高质量发展，完善立法项目征集和论证制度，在立法项目的选择上更符合我国经济社会发展规律。除了修改《公司法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《基金法》《信托法》等已有的法律之外，还应符合经济发展规律、适应信息金融的发展趋势，制定关于影子金融、网络金融、数字金融、金融信息保护与披露的金融监管法律法规。

2.完善金融业立法工作格局和机制。加强人大对金融立法工作的组织协调，完善法规规章立项、起草、调研、论证、审议、评估机制，推进金融立法精准化、精细化、精干化。利用数字化手段拓宽公众参与金融立法的渠道，健全公众意见的收集、整理、分析、采纳、反馈机制，广泛凝聚社会共识。健全金融立法中涉及重大利益调整论证咨询制度，逐条论证必要性、可行性及可能产生的影响。

3.加强金融业改革发展法治保障。建立改革决策与立法决策衔接机制，对金融业的重大改革举措，依法及时作出授权决定或者改革决定，确保重大改革于法有据。强化金融立法顶层设计，增强立法工作的前瞻性，为改革留足空间。加强改革创新的制度规范，金融业发展强调时效性，及时把行之有效的金融改革举措上升到制度层面，以立法固化改革成果。积极行使立法解释权，适应金融市场的多变性，以立法解释推进立法内容的精细化，尽量减少以行政规定取代法律的情况，不断提高金融业领域法律法规制度结构的科学合理性。

（二）完善金融监管执法体系

1.深化金融执法体制改革。依法赋予金融监管部门更大的独立金融执法权，全面梳理、规范、精简、集中金融违法违规执法事项，形成职责更清晰、协同更高效、机制更健全的金融执法体系。加强金融执法与政府执法监管统筹协调，强化部门协同、系统联动，落实执法信息共享，形成有效防范和处置非法金融活动的合力。

2.全面提升执法监管效能。全面推进金融领域执法规范化标准化建设，制定严谨周密、简明透明的按标监管标准，探索在金融执法重点领域推进涉法事务清单制度，最大限度减少金融执法的随意性和主观性。加大地方金融重点领域监管执法力度，全面推行以“双随机、一公开”监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型监管机制，创新运用大数据监管等监管手段，提升监管能力。动态掌握各类地方金融组织的风险情况，聚焦重点监管对象，强化事中事后监管，及时发现重大风险并加以处置。全面落实金融执法监管责任制和责任追究制度，加强执法监督，对“乱作为”“不作为”执法者厉行问责。

（三）强化金融监管司法协作

1.加快构建立体化、多元化、精细化、专门化的金融案件诉讼程序体系，提高司法办案质量和效率。金融业具有专业性和复杂性，必须建立专业的金融监管体系，加强检察机关与审判机关、行政机关在金融诉讼中的协作配合，使金融案件能够得到依法有效解决。

2.强化人民法院、人民检察院金融典型案例指导职能。人民法院应加强对相关金融案件审理与执行工作的指导，充分发挥人民法院金融审判职能作用，为防范化解金融风险和推进金融改革发展提供司法保障。检察机关不断强化金融诉讼法律适用指引和典型案例指导，明确多发疑难及新型金融犯罪法律适用标准。

（四）加强金融普法依法治理

加大全民普法力度，坚持把全民普法和守法作为法治建设的长期基础性工作。创新普法形式，强化新闻媒体和互联网平台公益普法责任，弘扬法治精神，培育法治文化，增强全民法治观念，进一步彰显法治在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾中的主导作用。大力开展普法活动，重点组织开展防范非法集资、金融放贷领域扫黑除恶等专项宣传。建立常态化金融普法宣传机制，引导地方金融组织合规经营，优化地方金融生态环境，不断提升广大群众风险意识和自我保护能力。

（五）强化金融智慧监管体系

1.依托大数据发展金融智慧监管科技，实现穿透式监管。在加强金融市场监管的实践中，不断探索市场监管的新机制、新方法。为适应金融与科技深度融合的发展态势，在监管过程中大力发展监管科技，对金融科技相关业务实施穿透式监管。通过人工智能、大数据等技术分析业务过程与企业经营情况，3李强.金融科技发展中风险监管的思考[J].金融电子化，2019（08）:30-32.强化企业信用监管，实现“互联网+”背景下的金融智慧监管。

2.加强金融智慧监管人才队伍建设。在利用大数据等进行金融企业信用监管过程中，加强内部监管部门与科技部门的沟通配合，使科技人员明确数据意义，使业务人员了解数据处理过程，共同规划数据使用办法。4李强.金融科技发展中风险监管的思考[J].金融电子化，2019（08）:30-32.引进科技类专业人才，重点培养掌握金融实务、法律监管与信息技术的复合型监管人才。5参见保定银保监分局课题组，李哲，赵怡然。智慧金融业务风险监管难点及应对措施——以雄安新区为例[J].河北金融，2019（01）:9-12.