“无废城市”建设中生活领域垃圾处置实例探析

颜海波 于萍 隋晓敏

（1. 威海市生态环境局文登分局，山东威海 264400；2. 威海市文登区“无废城市”建设试点工作领导小组，山东威海 264400）

1 引言

固体废物管理是生态文明建设和环境保护的重要方面［1］。随着我国工业化、城镇化进程的加快和人民消费水平的提高，各类固体废物的产生量增长迅速［2］，其中生活领域垃圾处置因其与生活紧密相关而备受关注。生活垃圾处置是我国生态文明制度建设和资源节约型社会建设的重要组成部分［3］，亦是“无废城市”建设的重要内容，2018 年12 月国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》提出“践行绿色生活方式，推动生活垃圾源头减量和资源化利用”的管理要求。

目前，现有文章多从宏观层面对“无废城市”建设进行论述，对区县一线工作的指导性尚有不足，因此，本文利用威海市作为国家首批“无废城市”试点城市的契机，以其所辖文登区生活领域垃圾处置为例，在国家《“无废城市”建设指标体系（试行）》（以下简称《指标体系》）的基础上，对指标进行优化，并结合优化后的体系内容，分析找出区域生活领域垃圾处置的问题症结，提出解决措施，为区县“无废城市”建设提供参考。

2 《指标体系》的内容评析与指标调整

2.1 《指标体系》的内容评析

《指标体系》中“生活领域”相关内容涉及指标13项，含必选指标5 项，可选指标8 项（见表1）。其中，必选指标为现有统计调查制度中的已有指标以及落实试点成效评估的核心目标；可选指标为优先指标，为试点城市指标体系的形成提供有益参考；上述指标之外，设自选指标，以弥补现有指标无法体现区域特点的缺陷。

表1 评价指标设置及调整情况

2.2 评价指标的调整

考虑到社会发展水平、居民生活方式及现有处置能力的地域差异性，从“无废城市”建设的本意出发，结合区域实际，对生活领域“无废城市”建设评价指标体系进行调整，删除可选指标2 项，增设“自选指标”1 项（见表1）。

可选指标方面：根据《威海市“无废城市”建设试点实施方案》，威海市再生资源及主要废弃产品回收率已达100%。在目标任务既已达成的前提下，为提高指标体系的时效性，集中力量弥补“无废城市”建设试点中的短板，将再生资源回收量增长率、主要废弃产品回收利用量增长率2 项予以剔除。

自选指标方面：文登有4A 景区2 处、3A 景区4处、特色景点数十处，2017 年纳入统计的3 家收费景区游客接待量为124.89 万人次［4］。因文登区景点多为半日游，以黄山风景区不住宿游客日均生活垃圾产生量0.3 kg［5］折半统计，估算2017 年度仅3 家收费景点旅游垃圾产生量已达187.34 t。目前，伴随旅游开发强度的加大，全域旅游垃圾逐年增长趋势明显，故将“无废景区”打造纳入“无废城市”建设，以实现景区垃圾的减量化。

3 文登区生活垃圾处置困境中存在的6 个矛盾

3.1 垃圾增量与填埋空间缩量之间的矛盾

随着城镇化水平的提高及垃圾收集范围的扩大，文登区生活垃圾填埋量逐年增长，由2010 年的6.5 万t 增至2019 年的31.1 万t（见图1），日均垃圾填埋量高达852.05 t，为填埋场设计处理能力的3.02倍。2019 年年末，垃圾填埋场一期库容仅余51.76 万t，剩余使用寿命不足1.7 年，较设计年限缩减12 年，虽有二期预留地块，但以2015 年至2019年间垃圾填埋量年均11.17%的增速计算，填埋场的剩余使用寿命尚不足6 年。

图1 2010—2019 年文登区垃圾填埋量变化趋势

3.2 分类初衷与处置环节欠缺之间的矛盾

我国生活垃圾分类试点工作启动于2000 年，经过20 年的发展，在相关法律、法规体系的建设方面已较为完善，对城市生活垃圾提出了“逐步实行分类投放、收集和运输”的管理要求。为摸清文登区辖区生活垃圾分类管理现状，2020 年3 月研究团队对城市居民小区垃圾桶分类设置情况及垃圾转运情况展开调查，发现存在的主要问题包括：第一，未进行垃圾桶分类设置的小区比重过大。在随机抽查的50 个小区中，未分类、二分法、三分法、四分法小区个数分别为35 个、10 个、1 个、4 个，未分类小区占比高达70%（见图2）。第二，垃圾桶采用不同颜色进行分类的小区比重过低。在实施分类的15 个小区中，采用差异性颜色分类的小区仅有2 个，其余13 个仅以文字进行标识。第三，垃圾分类标识不清。垃圾桶敞口放置现象普遍，桶盖对识别文字遮挡严重，且由于桶身沾染、刮擦等原因造成字迹模糊。第四，在垃圾转运方面，采用“混装”转运方式，导致垃圾前端分类形式化、过场化，挫伤公众垃圾分类的积极性。

图2 居民小区垃圾桶分类设置情况

3.3 餐厨垃圾规模庞大与市场推行难之间的矛盾

随着城市化进程的加快和人民生活水平的提高，餐厨垃圾产生量逐年增大［6］。由于餐厨垃圾含水率较高，填埋处理会导致大量的渗滤液产生，而混入普通垃圾焚烧处理又将降低焚烧物热值。结合餐厨垃圾富含淀粉、纤维素、蛋白质、脂类和无机盐的特点［7］，将其进行厌氧消化、好氧堆肥、饲料烘制及微生物处理是目前较为通用的资源化利用方式［8］。

文登城区常住人口为19.391 7 万人［4］，以饮食习惯相近的青岛市人均餐厨垃圾产生量0.13 kg/d［6］计算，得到文登城区日均餐厨垃圾产生量为25.21 t。文登区餐厨垃圾处理量远低于产生量，截至2019 年年末，文登区仅对20 余家餐饮单位产生的厨余垃圾进行收集，跨区转运至35 km 外的餐厨废弃物处置中心进行厌氧消化处理。分析认为，导致文登区餐厨垃圾处置市场化程度低的主要原因包括：第一，收集范围窄，大量的餐厨垃圾产生单位未纳入集运范畴；第二，转运路途远，运费高，经济效益低；第三，餐厨垃圾品质差，水分高、油脂低、贝类多。

3.4 家庭源有害垃圾存量与收集管理缺失之间的矛盾

有害垃圾是指对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害的生活废弃物［9］，如废电池、废灯管、废药品、废油漆及其容器等。此类垃圾以家庭为产生单元，具有单元产量少、产生单元多、累积危害大的特点。有关学者于2012 年对苏州市240 户家庭的调查显示，家庭源危险废物的人均产生量为6.16 g/d［10］。目前，此类垃圾的管理较为混乱，以混入普通生活垃圾填埋为主要处理方式，对土壤和地下水造成了直接的破坏［11］。而且，2016 版《国家危险废物名录》将其列入豁免清单，进一步加剧了管理上的难度。而今，文登区家庭有害垃圾的管理尚处于空白状态：一是收集点欠缺，居民小区无专用收集设施，有害垃圾与普通生活垃圾混投；二是宣传教育不到位，信息接受群体以中小学生为主，成人群体相关信息接触有限。

3.5 医疗废物处置难与基础设施配套不足之间的矛盾

2003 年，原卫生部、国家环保总局印发的《医疗废物分类目录》将医疗废物分为感染性废物、病理性废物、损伤性废物、药物性废物和化学性废物5 类。据卫健部门统计，文登区医疗废物产生量呈逐年增长趋势，2019 年增至612.6 t。由于医疗废物的特殊性，一旦发生污染事故将会造成巨大的社会危害，因此，其贮存、转运、处置方面的监管通常较为严格规范。但调查发现，文登区医疗废物的转运和处置仍有不足：一是集运不及时，以农村卫生院、小诊所为主体的小型医疗单元超期存放问题突出；二是处置能力不足，全区医疗废物主要依托威海市医疗废物处置中心进行处理，且该中心现有处置设施只能进行感染性和损伤性医疗废物的处置，对病理性、药物性、化学性医疗废物的处置存在缺口。

3.6 公众分类意识不足与“无废城市”建设需求之间的矛盾

垃圾分类的公众参与方式可归结为被动式和自觉式。被动式的形成以单向的政府行政命令为前提，参与主体以经营性单位居多，对普通公众约束力不足；自觉式的形成与公众较高的自身素质有关，此类群体基数大，但参与比例小。根据上海社会科学院2015 年发布的居民社区生活状况调查报告，仅有6.5%的居民完全实行了垃圾分类［12］。2020 年3 月，研究团队对文登区辖区3 个社区各50 例居民的投放行为观察发现，进行垃圾分类投放的分别为4 例、2 例、1 例，总体分类投放比例仅为4.7%，与“无废城市”建设对生活垃圾分类提出的较高要求差距极大。

4 生活领域垃圾处置问题的解决思路

4.1 终端处置方式的调整

填埋处理因其具有较低的技术门槛、较小的社会成本成为我国城市生活垃圾处置的主要方式［13］，但从环境经济的角度看，较之焚烧和堆肥，其可取性较低。针对文登区填埋场趋于饱和的现实，焚烧处理作为一种较为经济的处理方式，是应对垃圾与日俱增现状的较好出路［14］。第一，焚烧对垃圾分类有着较高的处理要求，需通过完善产业下游环节倒逼垃圾源头端与之配合［10］，利用焚烧处置的末端分拣，将垃圾中的高水分、高有机质部分进行堆肥分流，实现生活垃圾的由废变宝；第二，通过焚烧实现填埋场使用寿命的延长，有关资料显示，焚烧处置产生的飞灰量、炉渣量分别占原生垃圾量的2.7%，18.1%，总体实现垃圾填埋体积减量79.2%，垃圾场使用寿命延长4 倍，另外，焚烧处置能力一定余量的设计，可实现对存量垃圾的一定消化，从而进一步实现填埋场使用寿命的延长；第三，通过焚烧实现由废物到热能、电能的转换，形成清洁能源的同时赢得良好的经济、社会效益。

4.2 收运处置基础设施配套的完善

开展垃圾分类工作，基础设施配套是前提，也是系统有效运行的保障。结合文登区基础设施配套现存问题，解决措施包括：第一，完善分类垃圾桶的设置，以可回收物、其他垃圾、有毒有害垃圾、餐厨废弃物为基本类型，结合不同场所公民投放习惯，按照“2+n”模式（即公共区域“2+0”模式：可回收物、其他垃圾；社区“2+1”模式：可回收物、其他垃圾+有毒有害垃圾；机关企事业单位“2+2”模式：可回收物、其他垃圾+有毒有害垃圾、餐厨废弃物），实行垃圾分类制度和投放标准，建立收运体系，确保垃圾桶以色定类，在提高分类辨识度的同时填补家庭源有害垃圾管理上的空白；第二，促进垃圾分类处置链条的延伸，保证垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理4 个环节的系统闭环，尤其是补齐分类转运短板，通过配套垃圾分类转运车，畅通分类渠道；第三，在医疗废物的集运上，着重提高农村卫生院、小诊所医疗废物收运的及时性，优化转运路线，合理安排收运时间和频次，提高收运效率，同时针对现有医疗废物处置中心处置能力不足的问题，在处理能力和处置技术上下功夫，弥补病理性、药物性、化学性医疗废物的处置空缺。

4.3 市场参与热情的激发

社会资本的运行以营利为目的，但因区域餐饮垃圾处置新兴市场培育前期盈利的未知性，市场参与度往往不高。考虑到“无废城市”建设对餐饮垃圾处置的需求，文登区餐饮垃圾处置中心的建设有其必要性：一是可解决餐饮垃圾存量大的问题，二是可解决跨区转运成本高的弊端。为吸引社会资本参与，PPP 模式成功案例较多，通过政府与企业合作，相互约定权利和义务，形成利益共享、风险共担、全程合作的共同体，在分担财政压力的同时减轻社会主体的投资风险。在未完全改变垃圾处置这项公共事业的属性的前提下，通过政企合作以充分发挥政府在行政命令推行方面的优势，扩大餐饮垃圾收集范围，将学校、机关、企事业单位、小规模餐饮单位、宾馆等全部纳入收集转运范畴，进而保障处置市场的规模，确保稳定可靠的资料来源。针对餐饮垃圾贝类含量高的问题，分类收集后，可充分考虑土壤调理剂、饲料添加剂等利用拓展空间，扩大资源化利用水平。

4.4 公众分类投放习惯的养成

我国的垃圾分类教育通常始于幼儿园，并贯穿于个人成长的各个阶段。垃圾分类概念“人人有”，但“混投习惯”往往成为行动的主导，致使垃圾分类处置工作举步维艰。结合国内外经验，可考虑从以下几点入手：第一，持续的教育引导，强化公众垃圾分类意识，了解不同颜色垃圾桶的功能类型，并利用家庭对子女素质提高的重视，加强学生教育，通过“小手拉大手”带动家庭的分类行动，通过正规化培训增强拾荒群体垃圾辨识能力，提高价值成分回收率；第二，强化制度约束，对公民不规范的投放行为进行适度处罚，由公共场所率先推行，逐步向社区过渡；第三，激励措施的运用，通过有偿回收的方式鼓励公众加强对生活垃圾中可回收物的分拣、出售；第四，实施押金制度，建议以景区为试点，将塑料、玻璃、金属包装物的价值高价附加于商品之上，并通过回收实现押金的兑现。综上，通过教育引导、政策强制、货币激励等综合措施运用，将垃圾分类贯穿于日常生活的各个环节，从而使公众逐步形成习惯。

5 结语

作为“无废城市”建设的重要内容，能否做好生活领域垃圾处置关系到“无废城市”建设的成败。城市不同，境况迥异，故应结合实际，充分调研发现问题，认真分析找出对策，全民努力落实成效。在整个生活领域垃圾处置优化提高的实施过程中，政府充分发挥好引领作用，通过教育宣传、基础投资等正向引导，不断调动公众参与的积极性，方可达成“无废城市”的建设目标。