试论我国《民法典》的出台

郑海霞

摘  要：2020年5月，我国民法典正式出台。本文基于多源流理论，结合我国实际对三源流进行修正。修正后，问题源流包括经济社会中的焦点事件、单行民事法律施行的反馈;政策源流包括人大代表的建议及议案、专家学者们的建议;政治源流包括中国共产党领导层的调整及意识形态变化、国民情绪变化、国际政治压力。三条源流最终在十三届全国人大三次会议召开这一时间点聚合。在公共政策的制定中，需要准确抓住问题源流，确定政策议程对象;准确梳理政策源流，重视专业学者的建言献策;准确把握政治源流，利用政策之窗的开启推动三条源流耦合。

关键词：多源流理论;民法典;议程设置

分类号：D922.291.91

一、问题的提出

民法典覆盖人们衣食住行、生老病死、生产经营等方方面面，是“社会生活的百科全书”“民事权利的宣言书”。十三届全国人大三次会议于2020年5月28日表决通过了《中华人民共和国民法典》，这是我国第一部以法典命名的法律，开创了法典编撰立法的先河。

然而，新中国民法典编撰的历史足足有66年，早在1954年，全国人大常委会就开始了民法典的起草工作。民法典的制定早已引起决策者的关注，却为何历时时间如此之长，其制定过程背后的推动力量究竟是什么？本文从多源流理论出发，简单回顾民法典制定这一政策议程的设置过程，梳理其中的动力因素，希望能够为科学、民主地出台公共政策提供启示。

二、多源流理论

1.多源流理论

美国公共政策学家约翰.W.金登在“垃圾桶决策理论模型”的基础上，提出了多源流理论，并在其1984年著作的《议程、备选方案与公共政策》一书进行了论述，该理论成为政策变迁理论中的一项重要理论。多源流理论动态的阐释了政策制定过程，认为政策能够被提上议程，是由于诸多因素在一个特定的时间点聚集在一起，进行共同作用的结果。【1】金登对诸多因素归纳为问题源流、政策源流、政治源流三条相互独立的源流，三条源流汇合，“政策之窗”开启，进而政策出台。这一过程的解释框架如下：

问题源流即社会生活中的各种问题。社会生活中有着众多问题，但并非每一个问题都能引起关注。能夠引起关注的问题首先需要满足一定的条件，并且由于一个重大事件形成的导火索，引起公众广泛关注。这个条件，包括三个层面。第一是指标标准，例如常见的出生率、通货膨胀率、消费者价格指数等，政府会关注这些指标的变化;第二是焦点事件，某一次突发事件会在短期内引起一定范围内的人们广泛关注事件背后的焦点问题，促进政府或决策者采取对应的措施;第三是现行项目的反馈信息，现行项目或系统在实行过程中反馈出存在的问题，决策者可以从系统的检测或评估报告中获得这些反馈信息，进而关注其中的重点问题。

政策源流即各种政策建议。金登认为，公共政策制定体系中存在着一个共同体，包括研究人员、学者、利益集团、规划评估和预算办公室人员、国会办事人员等各种专业人员。政策制定过程中，不同领域的专业人员互相作用，每一个共同体的结合都对政策的制定有着较大的影响。这些政策制定共同体周围漂浮着各种各样的想法、建议，他们不断地讨论着政策议程，表达着对某一问题的看法，这这一过程中，不同的思想产生碰撞，并形成新的火花，逐渐形成融合、形成共识，一些具有操作性、具有价值且能够被公众接受的合理方案在其中汇总。

政治源流可以明显的积极促进或者消极抑制政策制定议程。金登认为，政治源流主要包括国民情绪的变化、政府的更替、有组织的政治力量以及选举的结果或意识形态在国会的分布情况等因素构成。不同于政策源流中不同意见的碰撞、融合，政治源流中各个利益主体之间通过讨价还价达成共识。

多源流的耦合：问题源流、政策源流、政治源流这三条源流彼此独立，由不同力量支配，它们在一个特定的时间汇聚在一起，“政策之窗”开启。所谓政策之窗，就是“政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。”【2】政策之窗在何时开启，人们有时可以预知，但有时会出现在人们的预料之外。一般而言，政策之窗会由于问题源流或者政治源流中出现某一重大变化而开启。因此，推动者需要关注问题源流和政治源流的变化，才能准确把握政策之窗的开启时机。如若错过，只能等待下一次政策之窗开启。

2.我国民法典制定议程设置的多源流分析框架

由于国情不同，我们不能简单照搬金登的多源流理论解释我国的公共政策制定。因而，基于我国民法典立法的实践过程，应当对该理论框架进行修正、补充，使其更好地解释我国民法典议程设置过程。

在问题源流方面，民事商事活动虽有具体指标体现，经济生活中指标的变动会引起相应事件，但并无明确指标指向民法典的立法。因此，问题源流应当修正为：首先，焦点事件，民事、商事活动中曝光的诸如霸座、电梯广告收益等焦点事件，使得民法典立法愈发收到公众和有关部门的重视;其次，反馈，我国现行民事单行法律适用过程中反馈出的不能完全覆盖经济生活的问题，显示出民法典立法的必要性。

在政策源流方面，基于我国实行人民代表大会制度，全国人大拥有立法权，因此，人大代表的意见建议、提出的议案在民法典的制定过程中发挥着重要作用。同时，我国民商事法律方面的专业学者，对民法典进行了长达数十年孜孜不倦的研究，就民法典的制定提出了各种意见、建议，编撰了法典草稿，对我国民法典制定起到了重要的推动作用。因此，政策源流可修订为：人大代表的议案和建议、专家学者们研究。

在政治源流方面，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的领导层人员调整与意识形态的变迁，在政治源流中起到最为关键的作用;其次，随着经济社会的发展，我国公众愈来愈关注民法典立法的进程，因此，国民情绪的变化在民法典制定议程设置中起到重要作用;再次，尤其在我国加入WTO之后，部分国家对我国实行市场经济体制不予认可，以及愈发受到重视的法治化营商环境的需求，都推动着我国民法典立法的进程，由此，国际政治压力促进了我国民法典制定议程设置。故而，政治源流应修订为：中国共产党领导层的调整及意识形态的变迁、国民情绪的变化、国际政治压力。

三、展开分析与论证

1.民法典出台的问题源流

在民法典出台的过程中，经济社会中的焦点事件和现行单行法律施行的反馈等共同构成了问题源流。

1.1经济社会中的焦点事件

如果某个问题要引起社会公众和相关部门的注意，那么需要某些具有推波助澜作用的焦点事件的发生。“随着焦点事件件数的增加并且形势变得愈来愈恶劣的话，那么公众就会意识到某一普遍问题的存在。”【3】在1954年和1962年，我国先后两次起草民法典，但都以失败告终。从经济层面分析，就在于我国当时实行计划经济体制，缺乏民法赖以存在的经济社会条件，社会中不存在引起民法典出台的问题源流。而在改革开放之后，尤其近年来，随着我国市场经济的发展，社会中霸座事件、孩子给游戏大额充值、见义勇为后是否承担赔偿责任，“扶不扶”“救不救”问题、“人肉搜索”问题、垃圾短信问题，等等，与人们生活息息相关的事件层出不穷，引起人们的广泛关注和讨论。这些问题使得公众意识到制定一部社会百科全书的民法典的重要性和必要性。

1.2现行单行法律施行的反馈

1979年我国第三次组织起草民法典失败后，民事立法由“批发”转向“零售”，及先不制定民法典，而是制定各类单行法。但这些单行法在施行过程中反馈出诸多引起关注的问题，例如，小区电梯广告、外墙广告收入归谁的问题，引发出了一些矛盾纠纷;继承法中对遗嘱进行了相应规定，但随着社会发展，打印遗嘱十分常见，但打印遗嘱应当如何规范，其效力问题常常引发纠纷;夫妻离婚时债务该如何分配，共债共签还是单方举债共同偿还，法律规定仍然存在问题;我国民事立法中存在着“重物轻人”的体系缺陷，对于人格权保护的规定过于原则、简单。因此，从这些现行单行法律的反馈来看，适应时代需求制定民法典迫在眉睫。

2.民法典出台的政策源流

在民法典出台的过程中，人大代表的议案和建议、专家学者建议等共同构成了政策源流。

2.1人大代表的议案和建议

民法典出台的背后 ，凝聚了无数人的努力，他们一直努力推动民法典的制定，并在人民代表大会的舞台上一次次发声。虽然笔者未能找到几十年来全国人大代表提出制定民法典的议案和建议的准确数据，但与此相关的各类报道很多。例如，2015年吴青代表提出议案建议尽快重新启动民法典编纂;孙宪忠代表提交民法典编纂议案;2019年有32件议案涉及民法典编纂内容。除此之外，人大代表关于物业管理、未成年利益保护、个人隐私和信息、知识产权保护等具体民事法律内容的建议议案更是不胜枚举。

2.2专家学者们的建言献策

几十年来，专家、学者们对于民法典制定的必要性、民法典的立法理念、立法目的、制定原则等各方面各抒己见，促进形成了民法典制定的丰富“政策原汤”。江平、王家福、佟柔、魏振瀛四位泰斗级的民法专家，是民法典制定的专家咨询小组成员。在民法典的第三次起草工作中，組成人员中就包括着法学专家、学者。在2002年第四次民法典起草工作中，多为民法学专家即直言不讳反对民法典草案，认为草案不过是把现有的几部法律拼凑起来，实际意义不大，且其中错误、矛盾、漏洞很多，甚至保留了一些落后的规则。此后，民法典的起草工作暂停，很多法学专家非常焦急，更是联合上书，提醒中央领导不要忘记民法典制定工作，例如徐国栋教授在2004年提出了其草拟的绿色民法典草案，王利民教授、杨立新教授、梁慧星教授都组建了自己的团队，并提出了建议稿;中国社会科学院、中国法学会、中国民法学研究会也纷纷成立了工作组，起草了民法典各分编的专家建议稿。

3.民法典出台的政治源流

在民法典的出台过程中，中国共产党领导层的人事调整与意识形态的变迁、国民情绪的变化、国际政治压力等共同构成了政治源流。

3.1中国共产党领导层的人事变化和意识形态的变迁

纵观民法典的制定历程，作为执政党的中国共产党领导层的意识形态变迁在民法典制定过程起了极为重要的作用。第一次民法典立法工作，由于1957年的反右运动和1958年大跃进运动，工作中断;在毛泽东主席指示下，我国第二次启动民法典立法工作，但之后遇到“四清运动”和文化大革命，起草工作再次搁浅。这表明，制定民法典需要党的领导层有着推进这一工作的共识，需要由一个稳定的政治环境。在第三次民法典立法时机不成熟、第四次民法典立法不了了之之后，2014年10月，十八届四中全会决定“编纂民法典”，由此，我国正式启动民法典的第五次编纂工作，并最终正式制定了民法典。

3.2国民情绪的变化

“国民情绪是指国家内部有众多公众具有共同或者相似的思路和想法，这种情绪能够被感知，并且易发生转变，此种转变能对一个国家的政府政策议程和政策结果产生重大影响。”【4】随着社会生活中诸多引发争议的民事事件的不断发生，人们给予极大关注、并展开充分讨论，这种国民情绪汇集，不仅体现在人大代表的议案、专家学者的建议之中，更体现在人们对民法典制定的关注当中。根据新京报报道，2019年12月28日至2020年1月26日，中国人大网公布了民法典草案，在短短一个月的时间中就征集到了114574条意见。

3.3国际政治压力

我国是否实行市场经济，成为一些发达国家阻碍我国的重要借口。2001年我国以非市场经济身份加入WTO后，更好地调整国内经济发展、管理成为一项重要问题。正是在此背景之下，我国于2002年启动了民法典的第四次立法。2016年，在我国加入WTO15年后，欧美日等发达国家仍然拒绝承认我国的市场经济地位，同时世界银行发布的对各国营商环境的评估报告中，法治化营商环境是重要组成部分。所以，面对国际政治的压力，我国亟需制定一步完善的民法典，进而更好地调整我国经济社会的发展。

4.政策之窗与多源流耦合：民法典出台

随着民法典制定议程的推进，问题源流、政策源流和政治源流这三股源流终于在政策之窗汇聚。从民法典出台的几十年来看，前三次的制定中，问题流、政策流、政治流均未明显形成;第四次的制定中，三股源流初步形成，但未成熟。第五次启动民法典制定后，各源流的具体内容均逐步成熟，并最终在十三届全国人大三次会议这一政策之窗汇聚，民法典正式出台！

四、结论

民法典的制定经历了曲折、漫长的过程，它的出台是经济社会发展需要、国内外多种因素共同作用的结果。本文运用多源流理论框架，并结合我国具体国情对其修正，用其剖析我国民法典制定议程有其适用性。

在公共政策的制定中，制定者或者推动者，要善于抓住问题源流，从而从中确定一个政策问题。在社会生活中，各种问题层出不穷。这就需要我们在众多的信息中准确把握问题源流，准确确立政策议程的对象。

在公共政策的制定中，需要准确梳理政策源流。在政策源流中，不同的参与主体从自己的研究领域出发，提出各种各样的政策建议，丰富的“政策原汤”中漂浮着不同的思想。而政策建议是否具有可执行性和科学性，需要对政策方案进行评估和论证，使各种意见逐渐趋于一致。在这之中，要尤为重视专家学者的作用，重视权威人士的政策建议，即使发现其中有价值的论点和建议，使问题更好解决。

在公共政策的制定中，更要重视政治源流。政治源流对政策议程的影响巨大，可谓一股决定性力量。这就要求准确把握政治源流的走向，进而有力推动政策制定。

在公共政策的制定中，还需要准确把握政策之窗的开启时机，政府换届、“两会”等重要会议的召开，这些是可以预期的政策之窗，准确把握这一时机，才能快速推动三条源流耦合。

参考文献：

[1]冯靖婷.多源流理论视角下职业打假政策演变研究[D].郑州：郑州大学公共管理学院，2019.

[2]约翰.W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：人民大学出版社，2004.209.

[3]约翰.W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：人民大学出版社，2004.119.

[4]约翰.W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：人民大学出版社，2004.186.

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