乡村建设视角下的乡村治理模式研究*

郐艳丽 何春昊

0 引言

我国乡村数量多、分布广、差异大，乡村发展系统在多个层次与多类要素的综合作用下，具有复杂性、开放性和非均衡性等特点，在长期的历史演进过程中形成了特色鲜明的乡土社会运行体系，乡村发展问题也呈现出动态性、差异性和不确定性等特征。2020年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记明确指出，在脱贫攻坚取得胜利的发展背景下，应实施乡村建设行动，加强和改进乡村治理，创新乡村治理方式[1]。近年来，随着国家政策的出台与乡村居民需求的提升，“乡村营造”等改善乡村人居环境和生活质量的实践层出不穷，住宅建设和公共设施增补成为乡村建设的主要内容[2]。乡村建设与乡村治理作为统筹城乡发展的关键作用力，是实现乡村振兴、维护乡村秩序的重要手段，具有公共性、集体性特点的规划建设过程往往能体现出治理模式的差异性，并直接或间接地影响乡村发展的质量，因此，对于各类模式的总结和作用过程分析是非常重要的。本文扎根于实地调研案例，着眼于乡村建设过程中的多元参与主体，总结典型治理特征，构建全谱系的乡村治理模式，对案例的路径与成本进行对比分析，从而判断乡村治理的发展趋势，为不同发展条件的乡村提供经验借鉴。

1 乡村治理主体与类型划分

1.1 乡村治理及其主体

乡村治理涵盖两个层面的意思：一是乡村建设的各个参与主体采取不同途径使乡村从无序到有序的过程；二是乡村得到有效、有益管理，实现环境友好、服务良好、生活安好、经济转好、乡风趋好等综合目标。乡村治理是基于乡村建设主体的基本目标、利益诉求和价值取向而采取的目标协调、利益平衡、思想统一的多维行动。当前，我国的乡村建设主要有五类参与主体，即政府、企业、村集体、村民与NGO。

1.1.1 政府

《村民委员会自治法》以法律的形式赋予了村庄自治地位，这使乡镇实际成为国家行政的底层边界[3]。取消农业税后，公用经费的安排由“县乡两级”转变为完全由县级政府安排，乡镇只承担“消费”功能，因此在乡村建设实际过程中，县级政府保障建设资金、提供建设方案，具有较高的话语权，乡镇政府只承担执行功能。

1.1.2 企业

参与乡村治理的企业按照目标分为无偿援建和有偿参与两类，其中无偿援建企业主要是央企、国企和少量民企，它们为承担社会责任而进行乡村建设投资，具有无偿援助的非经济性特征。有偿参与企业主要包括地产类、综合经营类和涉农企业，地产企业主要参与位于大城市周边具有二、三产业发展潜力的乡村区域的开发，综合经营类企业依托具有一定旅游资源与开发价值的历史文化名村和传统村落进行企业化运营管理，涉农企业以种植或养殖业带动的形式参与乡村建设进程。

1.1.3 村集体村集体具有服务组织和经济组织双重内涵，村集体在民主治理过程中因村集体经济的多寡分为动员型和分配型两种治理类型[4]，即集体经济薄弱的村集体，公益事业需要从村民中抽取资源而必须采取动员式手段，这依赖于村干部获取经济资源的能力。而集体经济雄厚的村集体则处于集体资源分配的强势地位，更需要通过民主这一名义上的合法程序使用村集体占有的资源，以防出现问题时承担责任。村干部的能力有强弱之分，会出现四种不同的治理效果（图1）。

图 1 基于村干部能力所造成的乡村治理差异化效果矩阵示意图[7]Fig. 1 the schematic diagram of the differential effect matrix of rural governance based on the ability of village cadres

1.1.4 村民

由于农业给村民带来的收入有限，进城务工成为村民就业的新趋势，村民与村庄的相对依附关系渐弱，“两手不管村中事，一心只谋自富康”的自利心态逐步显现[5]。对待乡村建设等公共事务，村民分为赞同派和反对派，动员型的村庄在治理过程中，极少数的反对派可能会使村务决策中途夭折，而分配型的村级治理决策过程强调“少数服从多数”原则，少数反对者的声音往往服从于多数，难以引起足够重视。

1.1.5 NGO

包括专业的规划师、建筑师、社会学家、经济学家等学者或其他社会团体[6]，掌握乡村建设的资金、技术或其他稀缺资源，介入乡村建设的切入点和方式各有差异。

1.2 治理类型划分

乡村建设类型学考察涉及差异化视角，为简化分类的复杂性，根据政府、市场、公民和社会各方利益主体在处理乡村公共事务时所体现的力量大小和关系区分基本治理类型。丁国胜基于乡村建设者的视角将治理划分为政府主导型、农民内生型和社会援助型三类[8]，但这一分类忽略了市场主体以及多元主体的平等合作，因此本文将乡村治理分为五种基本类型，即集体主导型、行政主导型、社会主导型、市场主导型和合作治理型。集体主导型的村集体组织设在乡村内部，是乡村治理最关键的一环，同时，村集体也是实施改造工程的主体。集体主导型的治理过程中，村集体负责乡村治理所需要的融资、方案制定、基础设施建设等任务，村集体的各类资源和村干部的协调动员能力是治理的关键。二是行政主导型。现代国家的重要特征是，各级政府运用行政体系和经济基础支撑管理行动，依靠行政能力的不断渗透、介入与扩展，将政府的官方意志注入乡土的基层社会，从而实现对原本分散化、碎片化的乡土社会的整合[9]。政府主导意味着乡村建设主要依靠命令等自上而下的行政机制，乡村治理以任务的形式下达，具有单向性、强制性、一致性和标准化等特征，直面乡土社会的离散性、孤立性、多样性和破碎性本底。政府直接面对公众，乡土社会居民自由选择的权利也在增加，其自由选择权的多少与地方政府管理者的行动理念直接相关，存在政策变动风险。三是社会主导型。社会主导型的乡村治理类型多样，参与手段不尽相同，包括设计下乡、经济下乡和理念下乡等。其共同特征是专家参与提升了乡村治理过程的知识价值，显现了乡村治理决策的科学逻辑，实质是知识精英话语权的扩大，具有偏向性、回应性、技术性和自由性特点，以应对乡村居民的跟随性、习惯性、保守性和平均性行动逻辑，但存在专家退出后的风险。四是市场主导型。市场在乡村建设的资金筹集与利用方面起主导作用，并获得大部分收益。此类模式离不开政府的支持与授权，一般形成政企联盟，利益博弈和谈判成为关键环节，村集体和村民的收益成为项目成功和可持续运行的核心要素。五是合作治理型。治理主体的地位是平等的，各司其职，政府并不强势，能够整合多方力量；专家能倾听社群声音，寻求最大公约数，把价值问题转化为技术问题；企业有公共价值观，接受投入低收益；村集体和村民成为建设的主体，具有一定的内生发展动力。这是大多数乡村最可持续、最可接受的一种乡村治理类型。

2 乡村治理模式与案例特征

2.1 主要治理模式

学界关于乡村治理模式的讨论异彩纷呈，主要有两类：一是对近代以来中国乡村治理模式的演变梳理，如苏海新等将其划分为县政绅治、政社合一、乡政村治三大发展阶段，传统意义上的乡村治理是通过政治力量实现对乡村的政治管理[10]，强调政府在乡村治理的不同阶段中所发挥的作用；二是结合一个或某几个乡村治理案例，探索实践基础上的乡村治理模式及其转型。行政主导型角度，申明锐等肯定了政府资源对乡村治理效能的作用，其主导的多种形式的治理模式对于乡村经济社会结构的重构有重要作用[11]，但忽视了国企这类政治色彩浓厚的主体在建设与治理中的所贡献的力量。集体主导型角度，阎占定从农民合作经济组织带动乡村治理的角度，将治理模式分为经济参与型、政治参与型、社会参与型三类，并对其进行了细致的再划分，肯定了农民合作经济组织在推动乡村治理方式转变方面的作用[12]。社会主导型角度，吕蕾莉等对西北地区的民族村展开研究，分析了乡村精英在乡村治理过程中所发挥的作用，认为在村庄的权力结构下形成了宗教力量、宗族权威和村委会三方互动的格局，这种格局促使了乡村精英群体的产生[13]。市场主导型角度，阎占定分析了农业企业与农户的依赖关系，企业在市场中的高效率运转将对农户的发展起到带动作用[14]。已有研究对参与乡村治理的各方力量及其关系进行了细致分析，为新时代中国乡村治理模式的划分提供了理性思考与建议，但未构建一套系统相对完整的乡村治理模式谱系，对于治理模式适用范围的讨论仍有待深入。结合已有研究对治理模式的探索，本文在五大基本治理类型基础上，通过实证调研将我国当前乡村治理类型细分为13种基本模式，同时针对不同类型在全国范围内选取典型案例，结合乡村建设理念、空间与时间等要素作进一步阐述（表1）。

合作治理型的协同治理、联动治理、共同治理和公私合作治理四种模式的区别并不显见，因此从参与者特征、制度特征和治理环境三个角度对其进行区分（表2）。

表1 乡村主要治理类型、模式与典型案例选择一览表Tab. 1 a list of main types, models and typical cases of rural governance

表2 合作治理型不同模式对比[15]Tab. 2 a comparison of different models of cooperative governance

2.2 模式基本特征

13个案例的案例背景、改造实施过程和治理模式差异较大（表3），主要从治理主体特征（表4）和治理主体行为（表5）两个方面进行阐释。

2.2.1 案例基本特征

从规划建设过程来看，13个案例所反映的乡村治理可归纳为四类：一是以鄂尔多斯上海庙镇、赤峰后兴隆地村等为代表，因乡村产业发展带动乡村治理；二是以乾县宏村、玉树拉司通村等为代表，通过文化遗产的保护带动乡村治理；三是以昆山祝家店村、信阳郝堂村、溧阳杨家村等为代表，以解决原有农村发展问题为导向的乡村治理；四是以东莞西湖村、成都炉坪村、西宁黑城村为代表的适应治理下沉趋势的乡村治理。从规划、建设、管理过程来看，出现了规建管一体化、规建管完全分离、规建与管理分离、规划与建管分离等特征。

2.2.2 案例主体特征

从13个案例的主体特征上看，政府、企业、村集体、村民、NGO基本都参与了治理过程。从政府角度，地方政府的诚意、领导干部的素质、对知识分子的尊重以及推进治理的决心是持续有效推进乡村治理的重要条件。从企业角度看，案例方案能够得到贯彻执行和有序运营得益于利益分享过程中的适当放利，实现了政府有政绩、企业有业绩、集体有成绩、个人有收益的多赢局面。从村集体角度，村庄自治体系的构建是实现村民治理的关键环节，村干部的调动能力和治理团队的结构对治理成效有极大的影响。村集体多以完成上级的指令和任务为主，社区企业、集体主导，协同治理和共同治理模式下村集体的主动性更强，作用发挥更充分。从村民角度，村民作为长期生

活在乡村的主体，同时也是各项治理措施的客体，是乡村治理的关键，但目前多数案例的村民处于相对被动的状态。从NGO角度，“规划师”扮演了治理过程中的重要角色，编制规划是其首要任务，对乡村的建设活动也有持续的参与。从过程上看，案例基本经历了政府或村集体统筹、精英规划、企业投资中的单个或多个过程，治理的重要任务是协调政府、企业、村集体和村民的利益关系，推动各方力量积极参与治理过程。

表3 案例基本特征一览表Tab. 3 a list of basic characteristics of the cases

表4 乡村治理模式主体特征一览表Tab. 4 a list of main body characteristics of rural governance models

表5 乡村治理模式主体行为特征一览表Tab. 5 a list of characteristics of main body behavior of rural governance models

2.2.3 案例主体行为

传统意义上的乡村建设主要指建筑与设施的建设，但随着多元主体的参与，资金、政策、管理制度与理念也被纳入进来，深刻影响了乡村治理的方式与思路，因此，乡村治理主体的行为呈现出多样化特征。从治理模式的切入方式上看，乡村治理已不局限于物质空间的改善，生活与社区精神、资金与管理理念、规划与政策等理念的引入丰富了乡村治理的内涵，乡村规划、建设、运营这一生命周期的全过程得到关注。从适用范围上看，发达地区、城中村、特殊村落（历史文化名村、传统村落、特色村落、宗教村落）、一般村落等不同区位、不同类型的乡村所适用的模式各不相同。从主体行为特征上看，治理速度分为快速推动、匀速推进、缓慢改进等形式，还出现了“微改造”等治理新形式，逐步强调主体行为应符合乡村治理规律。

3 案例差异分析与综合评价

3.1 案例差异分析

3.1.1 路径差异

20世纪初期的乡村建设实践蕴含着两种相互区别的思想基础：一是以晏阳初、梁漱溟和黄炎培等为代表的乡村建设派（内生型路径），主张对乡村组织结构进行改造，从而形成一种政治与教化合一的自治组织，从乡村办学开始，通过乡学改造乡约和村约的路径，分化产生乡村的监督机制，以取代原有的基层行政组织（政府乡公所、区公所）。内生型路径认为中国乡村发展的根本出路在于走乡村内部的人、组织与文化改造的内发型道路，通过教育顺势改造乡村的人及其生活方式[17]；二是以吴景超④为代表的乡村工业化派（外力型路径）。吴景超认为乡村的根本出路是发展实业与交通，建立现代农业金融机构，让自然的小农经济转变为现代工业的大经济，取消城乡差别，通过发展城市解决乡村问题，类似于当前工业反哺农业的道路。

从内部和外部动力机制而言，现有乡村治理实践的多数模式属于外力型，内发型较少，自治收效甚微。集体主导型的两种模式依靠的是集体的力量，社会主导型的三种模式的主要路径是文化在前、技术在后，尤其是学者植入的方式，实际上是承袭晏阳初、梁漱溟先生的改造的基本思想，与政府提供的文化、医疗、社会保障等公共服务结合，试图引导内生力量的崛起；市场主导型和合作治理型隐含了以吴景超为代表的乡村工业化思想的影子，通过乡村产业的切入引导乡村的发展。无论哪种方式，由于政府、企业以及集体的经济支撑，都具有改造乡村生活环境的共同属性，试图剔除存在于农民身上的散、愚、私和村庄的脏、乱、差。从路径而言，多种模式均存在可持续性问题，乡村治理需要外在激励和内生动力的并行才能标本兼治[18]。

3.1.2 成本差异

不同治理类型的成本是存在差异的，各种力量存在组合关系（图2），如果以政府和市场投入的政治成本和经济成本作为治理的直接成本，可以发现，社会力量结合集体力量越多，直接治理的成本就越低，而行政力量、经济力量动用得越多，治理成本往往越高，多元治理成本居中。根据实际调研案例，H村修建小广场，按照市场招投标需要15万元，而通过恢复投工投劳制度，在保证质量的前提下，村民自建仅花费7万元；D村修建村庄主要道路按照招投标预算需要花费200万元，在村民主动参与地基平整、土方填挖等建设情况下仅花费140万元。居民投工投劳参与乡村建设在节约成本的同时，也对既有的政府投资的招投标规定、资金监管、技术监管等制度提出了新的要求。

图2 基于参与主体投入乡村治理力量的基本治理类型示意图Fig. 2 the schematic diagram of basic governance types based on the participation of participants in rural governance

3.2 案例综合评价

3.2.1 存在问题

案例总结发现，目前乡村治理模式的可持续实施仍有三大瓶颈：一是治理主体频变，二是治理政策频变，三是行政过度干预。乡村民主选举制度在一定程度上破坏了乡村秩序，尤其是在南方部分乡村与经济相对发达的地区，村干部选举三年进行一次，由于个中的利益关系，“选上忙三年，选不上闹三年”，自然与推让制的乡村民主和熟人社会道德层面的真正民主被陌生人竞争模式所取代。也由于三年一选，所以村干部只想三年的事，难以安心建设乡村。同样，短期介入的官员和学者难以解决长期存在的农民生活和土地经营的问题，反映了乡村的短期目标和长期发展的矛盾，短期的思路和做法难以解决乡村长远性、顽固性的问题，如郝堂村实践中出现的“村长离职”问题、宣扬“让年轻人回来”的目标与现实偏离的现象以及西湖村老支书主政乡村治理20余年的实践，都在促使人们深刻反思治理目标与治理主体的长期性与稳定性问题。通过对参与乡村建设的规划专家的抽样调查发现，在进行乡村实验的总项目中，规划能够实施或部分实施即为成功的项目仅有1/3，2/3是规划根本没有实施或半途而废，其主要原因是政府换届和领导变更，主要领导的关注点发生变化后，既有的政策、措施、投资计划基本全部作废。在案例研究中，为简化模式类型，将不同层级的政府统称为政府，实质上存在层级差异，不同层级的政府间也存在矛盾和问题。乡村治理实践中行政力量的实际作用远超法律规定。如按照《城乡规划法》，经过有关部门批准的乡村规划属于行政法规的范畴，不得随意修改。但面临上级行政指令，尤其是与执行者的升迁挂钩时，规划是让位于行政命令的。如后兴隆地村乡村规划设计采用乡土材料，应用红砖外墙，白色石灰勾缝，规划实施过程中，内蒙古自治区各级政府要求全区乡村统一刷涂白色外墙，张贴印制标语，导致千村一面，且后期继续粉刷或恢复原状都需要巨大成本，不粉刷则斑驳掉色，乡村面临两难境地。上海庙规划实施过程中也出现了上级领导视察发现当地全部是低层建筑，强令要求建设高层，以体现城市“现代化”的要求，基层政府不得不要求更改规划的情况。以上种种反映了行政过度干预往往会使乡村治理的成本极大增加，甚至超过乡村建设所带来的收益，造成治理的内卷化[19]。

3.2.2 发展趋势

中国乡村从传统格局中脱离，在现代化加速驱动下与城市形成了较大差距。基于此，乡村治理是在城市过度骄傲与乡村极度卑微的极端背景下进行的，是多领域的政策试验和全方位的试错实践。通过对治理模式及其存在问题的分析，结合中央对农业农村问题的深刻判断，认为中国未来的乡村治理模式将出现下述发展趋势。一是地域性。不同地区、不同类型、不同经济发展水平、不同发展基础的村庄治理是存在差异的，因地制宜是选择乡村治理模式的首要原则。二是适度性。缩小城乡差距、实现城乡居民生活协调发展需要夯实乡村现代化发展基础，需要科学界定政府介入乡村治理的边界，确定政府的“权力清单”，明确政府的统筹范围与管制规则，避免过度干预导致基层治理能力下降的情况。三是创新性。新时期中国乡村面临经济和社会结构转型以及乡村功能的四大转变，需要传承传统中国乡村治理传统、借鉴发达国家乡村治理经验、总结中国现代发展实践，与时俱进，进行系统的制度设计和管理创新。四是自主性。目前的乡村建设仍然处于拥有更多政治、经济资源的政府、企业等主体支配的阶段，村民自治组织和村民自身的力量尚未得到有效发挥，因此乡村应结合自身人口结构、产业与建设基础确定治理目标，培育本地人才，利用内生力量驱动乡村特色文化建设，推动治理创新[20]。

我国乡村建设在百年未有之大变革背景下面临的发展不平衡、结构不均衡、服务不匹配等问题，需要认真总结中国乡村治理的客观规律以及实践探索的正反经验，将以生态为本和以人为本作为乡村治理的逻辑起点和价值基础，实施乡村全面振兴战略，通过实现乡村治理的现代化支撑国家治理现代化行动。

注释：

①社会企业（social enterprise）：源于法国经济学家蒂埃里·让泰提出的社会经济概念，最早出现在英国并于20世纪80年代开始流行于欧美国家。社会企业具有达成既定社会、环境目标和实现财务自主目标的双重目的，以解决社会问题而不是以利润最大化为出发点，运用商业模式进行组织运营，因此在利润分配方面通常是营利不分红，具有微利型经营特征，是介于商业部门和非营利组织之间的并与两者相连接的新型组织形式。

②往往具有突出的地方文化特色、强烈的美学特征以及超现实的实用性。

③提供一套住房、找到一份工作、落实一份社保、发放一份补贴、享受一份教育奖励、领取一份土地收益。

④吴景超（1901—1968），中国著名社会学家，安徽歙县人，主要从事都市社会学、经济学和人口学研究，1953年起在中国人民大学任教。